Revista Peruana de Derecho Internacional
Tomo LXX Mayo-Agosto 2020 N° 165, pp. 249-271. ISSN: 2663-0222
Recepción: 30/05/2020 Aceptación: 07/07/2020
BUROCRATIZAR PARA NO CORROMPER: EL IMPACTO DE LOS ACTORES
TRANSNACIONALES EN LAS MEDIDAS ANTICORRUPCIÓN DE LA ESTRATEGIA
NACIONAL PARA COMBATIR LA CORRUPCIÓN Y BLANQUEO DE CAPITALES
BUROCRATIZE NOT TO CORRUPT: THE IMPACT OF TRANSNATIONAL ACTORS ON
THE ANTI-CORRUPTION MEASURES OF THE NATIONAL STRATEGY TO COMBAT
CORRUPTION AND MONEY LAUNDERING
Márcio Ricardo Staffen
RESUMEN
La investigación presentada tiene como objetivo analizar el impacto de los actores
transnacionales en las alteraciones de la burocracia estatal anticorrupción brasileña, a través de
los lineamientos establecidos por la Estrategia Nacional de la Lucha Anticorrupción y Blanqueo
de Capitales (Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e à Lavagem de Ativos - ENCCLA).
Con este fin, el texto comienza abordando el reclamo legal global para prevenir y combatir la
corrupción que se extiende ampliamente, condicionando e influenciando, desde escenarios
transnacionales, los mecanismos estatales para la estandarización, regulación y acción
burocrática. En este sentido, la evaluación de las acciones de la Estrategia Nacional para
Combatir la Corrupción y Blanqueo de Capitales (ENCCLA), en el período 2010-2020, señala el
impacto de los actores transnacionales en la burocratización de los instrumentos nacionales
anticorrupción, destacando una mutación en la racionalidad de los comportamientos
administrativos, legislativos y judiciales influyentes para prevenir y combatir la corrupción.
Finalmente, se destaca el predominio de los expedientes burocráticos, de orientación
transnacional, en relación con el discurso democrático y las percepciones sociales internas, que
atribuyen a la burocracia el corazón de los actos de corrupción. Para el desarrollo de esta
investigación, se utilizó el método inductivo, operado por las técnicas de conceptos operativos e
investigación bibliográfica.
Palabras clave: Burocracia; Corrupción; Actores transnacionales; ENCCLA.
ABSTRACT
The research that is presented aims to analyze the impact of transnational actors in the alterations
of the Brazilian anti-corruption state bureaucracy through the guidelines established by the
Doctor en Derecho Público Comparado por la Università degli Studi di Perugia (Italia). Doctorado y Máster en
Ciencias Jurídicas por la Universidad del Vale do Itajaí - UNIVALI. Pasantía Postdoctoral en Derecho
Transnacional – Università degli Studi di Perugia (CAPES/PDE). Profesor en los cursos de Maestría y Doctorado
en Ciencias Jurídicas - Universidad del Vale do Itajaí. Investigador visitante en el Instituto Max Planck de Derecho
Público Comparado y Derecho Internacional (Alemania). Doctor Honoris Causa de la Universidad Antonio
Guillermo Urello (Perú). Profesor honorario de la Facultad de Derecho y Ciencia Política de la Universidad Inca
Garcilaso de la Vega (Perú). Abogado (OAB/SC). Correo electrónico: marcio.staffen@gmail.com.
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National Strategy to Combat Corruption and Money Laundering (ENCCLA). To this end, the text
begins by addressing the global legal claim to prevent and combat corruption that spreads widely,
conditioning and influencing, from transnational scenarios, the state mechanisms for
standardization, regulation and bureaucratic action. In this sense, the assessment of the actions of
the National Strategy to Combat Corruption and Money Laundering (ENCCLA), in the period
from 2010 to 2020, signals the impact of transnational actors in the bureaucratization of national
anti-corruption instruments, highlighting a mutation in rationality administrative and influencing
executive, legislative and judicial behaviors to prevent and combat corruption. Finally, the
predominance of bureaucratic expedients, transnationally oriented, in relation to democratic
discourse and domestic social perceptions, which attribute to the bureaucracy the heart of acts of
corruption, stands out. For the development of this research, the inductive method was used,
operationalized by the techniques of operational concepts and bibliographic research.
Keywords: Bureaucracy; Corruption; Transnational Actors; ENCCLA.
……
1. Introducción
Después de una serie de investigaciones civiles, penales y administrativas, denuncias y
condenas por numerosos casos de corrupción, la sociedad brasileña eligió a la corrupción, como
la principal fuente de miedo y preocupación social, superando los temores antiguos, como
desempleo, violencia y acceso a los derechos sociales. A pesar de la dificultad semántica de
circunscribir y clasificar los actos etiquetados como corrupción, para el setenta y tres por ciento
de los brasileños entrevistados por CNI-Ibope, existe una asociación entre los actos de corrupción
y la burocracia administrativa pública (Olivon, 2018). La Cámara de Comercio de los Estados
Unidos y Brasil (AmCham) obtuvo un resultado similar cuando registró que el 75% de los
entrevistados culpaba a la burocracia excesiva de la corrupción sistémica brasileña (Cultura,
2019).
A nivel transnacional, siguiendo los indicadores elegidos por Transparencia Internacional,
Brasil, a pesar de los cambios políticos, las investigaciones criminales organizadas y el control
por parte de la opinión pública, empeoró sus resultados en el Índice de Percepción de la
Corrupción (IPC) (Transparencia, 2019). Desde el comienzo de la metodología actual,
inaugurada en 2012, Brasil alcanzó su peor resultado en 2018, sumando solo 35 puntos, de un
total de 100 puntos, situándose en la posición 105 en el ranking mundial, empatando con Egipto,
Perú, Costa de Marfil, Zambia, Timor Oriental y Argelia. En 2019, Brasil, incluso con cambios
políticos sustanciales, el enfriamiento de nuevos casos de corrupción bajo la llamada Operación
Lava-Jato y la pequeña recuperación económica, retuvo solo 35 puntos en el Índice de
Percepción de la Corrupción (IPC) (Transparencia, 2020).
Los escándalos en los últimos años, desde 2014, han llevado a la destitución del
Presidente de la República, el arresto de otros dos ex presidentes de la República, la condena de
los gobernadores de las provincias, el arresto de ministros, la remoción de diputados y senadores,
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el arresto del rector de la Universidad Federal, solicitud de investigación contra los Ministros del
Supremo Tribunal Federal y el Ministerio Público Federal. Los empresarios previamente
indexados en las listas de Forbes fueron arrestados, firmaron acuerdos de colaboración ganadores
y provocaron el cierre de la Bolsa de Valores de São Paulo (BOVESPA). Conglomerados
industriales nacionales líderes a nivel mundial siguieron siendo responsables del comportamiento
ilegal, desde el procesamiento de proteínas animales hasta la minería. Todos estos episodios,
conectados o no, además de mejorar la percepción de corrupción en la vida social brasileña,
produjeron el descrédito sistemático de las instituciones relevantes y el clamor por la
purificación. Al mismo tiempo, a nivel mundial, la lucha contra la corrupción se ha convertido en
un tema constante en escenarios transnacionales (Bratsis, 2017: 23).
En este sentido, esta investigación tiene como objetivo analizar en el intervalo de tiempo
entre 2010 y 2020, las acciones producidas por la Estrategia Nacional para Combatir la
Corrupción y Blanqueo de Capitales (ENCCLA), primero en el enfoque de las medidas de
burocratización asociadas con la lucha contra la corrupción y, por otro lado, la relación de estas
medidas con las influencias de los actores transnacionales y los mecanismos de gobernanza
transnacionales.
La investigación en el proceso de presentación de informes se justifica por las
circunstancias políticas, institucionales y legales experimentadas recientemente en Brasil,
especialmente por la importancia de comprenderse los actos originarios de innovaciones en la
regulación de determinadas conductas, hasta entonces exentas de intervención estatal y, de otro
lado, por el innegable crecimiento en la lucha contra la corrupción como la pauta global de las
reivindicaciones y cambios jurídicos.
Aumenta lo expuesto, la sobrevivencia del sentido común, según el cual, la causa
principal de la corrupción en Brasil está enganchada con el exceso de burocracia estatal, que
impone excesivas exigencias legales para, posteriormente, ofrecer cambio de favores y
facilidades proporcionalmente remuneradas y premiadas con comodidades.
En ese sentido, el objetivo trazado en Brasil para combatir la corrupción y el lavado de
dinero, principalmente dentro de la Estrategia Nacional de Combate a la Corrupción y Blanqueo
de Capitales (ENCCLA), desafía una circunstancia paradójica pues por un lado instrumentaliza
mayor burocracia para reducir los casos de corrupción, cuando justamente para la mayoría de la
población y de los políticos, la burocracia es la raíz de la cultura de la corrupción (OLIVON,
2018).
En lo que respecta a la metodología, se utilizó para el desarrollo de la presente
investigación el método inductivo, operado por las técnicas de conceptos operacionales y de
investigación bibliográfica, así como, análisis de informes oficiales y de indicadores
transnacionales.
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2. Notas sobre la relación entre burocracia y corrupción en Brasil
La presencia pionera de la corona portuguesa sirvió como condición para imponer su forma
idéntica de Estado. Una forma particular de Estado, típicamente portuguesa. En palabras de
Raymundo Faoro, el poder del Estado portugués se institucionaliza a través de un tipo central de
dominio: el patrimonialismo, un producto directo de la tradición de la metrópoli, esto es, porque
siempre fue así. El patrimonialismo estatal, al apoyar la especulación económica, impulsada por
las ganancias, en primer lugar, independientemente de si proviene de formas tradicionales,
aventureras o de lotería, genera condiciones para el descubrimiento brasileño y su expropiación.
En estos términos, prevalece la primacía de lo irracional, incluso si está instrumentalizado por
técnicas racionales (Faoro, 2001: 819-820).
No se puede perder de vista la comprensión de las tierras y la riqueza brasileñas como una
actividad comercial, tal vez una empresa capitalista. No es un capitalismo moderno, racional e
industrializado, sino particularmente un capitalismo político. Es decir, como Rubens Goyatá
Campante, "interviene, planifica y dirige la economía tanto como sea posible, en vista de los
intereses particulares del grupo que la controla, el estamento" (Campante, 2003: 153). Por lo
tanto, se promueve en un espacio de fluidez y volatilidad de las reglas del juego. Entre el
descubrimiento y el fin del gobierno de Vargas, el desarrollo histórico nacional vive de la
persistencia prolongada de la estructura patrimonial, heroicamente resistente a la experiencia
capitalista plena, con ella, las matrices de la modernidad. En este escenario, hay un predominio,
en la cúspide de la pirámide de poder, del cuerpo administrativo, el estamento, que se burocratiza
gradualmente, sobre la base de la aristocracia, primero a través del alojamiento, luego a través de
la estructura. Toda esta construcción, diseñada improvisando la práctica, por la conveniencia de
disfrutar de las riquezas, las concesiones y las posiciones, alimenta constantemente la confusión
entre los espacios públicos y las áreas privadas. Por lo tanto, en estos términos, debe verse una
amplia distancia de las bases clásicas del Estado moderno, es decir, la distinción pública y
privada.
Sin embargo, la adopción brasileña de preceptos burocráticos. Es decir, el sistema
burocrático implementado en Brasil lidera y mantiene el aspecto formalista del Estado,
notablemente pulsante. El paradigma burocrático nacional es una adaptación para mantener los
fundamentos, especialmente con respecto al predominio exclusivo de la técnica, solo la técnica.
La teoría construida para el funcionamiento del gobierno y la administración pública
(Berufsbeamtentum), con carácter neutral, se convirtió en la colonia y, más tarde, en el Imperio y
la República como una faceta del estado político (Beamtenstand) (Faoro, 2001: 825).
Este cruce que encarna el estado burocrático, por el trabajo de Raymundo Faoro, (2001:
826) comanda a los civiles y los militares, dirige la economía, las finanzas y la política en base a
los mismos supuestos, creyendo que todas las actividades provienen del Estado, por lo tanto, en
sujeción a él. No es casualidad que el estado estatal favorezca la desigualdad y el particularismo,
cuya forma de vida se guía por la exclusividad. Además, la burocracia se presta principalmente a
la creación de posiciones, que permiten un poderoso instrumento de diferenciación social, pero
que no circula de abajo hacia arriba. Como consecuencia, el sistema legal y jurisprudencial
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"generalmente expresa y transmite poder y privilegios privados, en detrimento de la universalidad
y la igualdad legal-formal" (Campante, 2003: 153).
Con esto, el "jefe gobierna el patrimonio y la máquina que regula las relaciones sociales,
vinculadas a él" (Faoro, 2001: 827). El imperio impuesto, cuyo predominio y liderazgo proviene
de la apreciación de los intereses del Estado, capaz de dirigir y condicionar a la sociedad,
productor legítimo de normas y, en el futuro de las Constituciones, crea textos semánticos
diferentes de la realidad nacional. Lamentablemente, esta connotación política no se pierde. A los
ojos del Estado, en términos generales, los problemas prácticos se resolverán fácilmente con
reglas generales y abstractas, aprobadas y publicadas al instante (Staffen, 2015: 67). Una política
que prevalece y una política estatal burocrática, superior y autónoma. No es casualidad que esté
presente, y que actualmente, "o solo el titular impone su decisión política fundamental a la
comunidad, es decir, es una fecha de años que son los receptores del poder" (Faoro, 2001: 829).
En términos existenciales, no hay desigualdad acumulada incorporada en los diferenciales, no en
la exclusividad social y el consumo. Reconociendo, por lo tanto, o el monopolio del poder
político y blindado de dos individuos. Por tanto:
El establecimiento burocrático desarrolla comportamientos típicos antes
del cambio interno y no se ajusta al orden internacional. Girando es su
propia órbita, sin atraer, para lograr fusionar, el elemento inferior, que
viene de todas las clases. En lugar de integrar, comando; Yo no
conduzco, pero gobierno. Incorpora las generaciones necesarias a su
servicio, orientando pedagógica y autoritariamente las reservas para sus
cuadros, cooptándolos, como su marca tradicional. Un brasileño que se
destacó por su colaboración con el aparato estatal, no tiene una empresa
privada, no tiene éxito, en los negocios, no contribuye a la cultura, sino
una nueva ética confuciana del servidor, una carrera administrativa y un
plan de estudios aprobado de arriba a abajo. (Faoro, 2001: 831-832)
El Estado, a su turno, mantiene al pueblo en una constante dependencia y aletargamiento
controlado. Como consecuencia, apropiándose del discurso de Joaquim Nabuco, el paradigma
brasileño de Estado es una construcción en el vacío, cuyas bases son tesis, no hechos; el material,
ideas, y no individuos; la situación, el mundo y no el país; Los habitantes, las futuras
generaciones y no las presentes (Faoro, 2001). Cabe resaltar que la construcción del Estado
brasileño, no encaja perfectamente con la modernidad, que se mueve en caracteres confusos y
mixtos, pero que se mantiene fiel a las estaciones, persiste en alimentar una compleja máquina
unificadora y centralizadora a nivel nacional. Así, eliminando cada vez más el elemento humano.
Utilizando el modelo de soberanía absoluta. Manipulando el texto constitucional y la actividad
jurisdiccional a través de reformas constantes. Subvierte la burocracia por la técnica.
La combinación de todos los elementos en un Estado de modernidad tardía, con
exclusiones sociales complejas y crónicas, hace que la percepción de corrupción esté incrustada
en la existencia de la burocracia. En este sentido, la noción de burocracia que surge de Max
Weber se convierte en un instrumento para apoyar modelos de corrupción sistémica. No es
casualidad, la máxima de que la burocracia y la corrupción, en Brasil, constituyen un mercado de
favores y, por lo tanto, la reducción de la burocracia ofrece un escenario de posibilidades
reducidas de corrupción (La burocracia, 2020).
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3. Modelo brasileño anticorrupción y aspectos normativos transnacionales
La autonomía legislativa nacional en asuntos políticos, sociales, económicos y también
legales está cada vez más limitada por las interdependencias políticas, económicas y de
gobernanza entre los Estados y la regulación a nivel mundial. Esto se ha vuelto particularmente
relevante desde los episodios políticos, económicos y sociales de los últimos treinta años. La
disminución de la autonomía nacional, vista a veces como el "fin del Estado", dio lugar a
presiones políticas, institucionales y legales sobre la producción normativa dentro de cada
Estado, con flujos exógenos y endógenos trabajando simultáneamente (Staffen, 2019: 169-193).
Al mismo tiempo, el fenómeno de la globalización legal, la implementación progresiva de
prácticas de gobernanza y el uso de diversos indicadores, clasificaciones, índices y observatorios
ha producido una combinación de autonomía política limitada a nivel nacional y una toma de
decisiones cada vez más ejecutiva sobre regímenes especializados a nivel transnacional, poniendo
en riesgo los fundamentos clásicos de la deliberación política, la democracia y las fuentes del
derecho, mientras que la esfera nacional sigue siendo muy porosa para las demandas y exigencias
transnacionales/globales.
El caso brasileño de prevenir y combatir la corrupción, asociado con la promoción de
prácticas de transparencia, ha sido durante mucho tiempo un reflejo de las presiones
transnacionales que se superponen con las resistencias y divergencias articuladas internamente
(Staffen; Oliviero, 2015: 71). Los conflictos resultantes de esta tensión política, institucional,
legal y social pueden verse en la polarización de la política nacional en su conjunto y, en
consecuencia, en la actividad legislativa. Como los cambios políticos significativos a nivel
nacional no parecen viables ya que la acción legislativa, según la percepción popular, la acción
política se asocia cada vez más con los actores transnacionales y su autoridad emana de los
indicadores producidos por ellos.
Si, en Brasil, la lucha contra la corrupción se restringió a los tipos criminales consagrados
en el Código Penal y a actos de irregularidad administrativa, en la última década, tuvo un
verdadero punto de inflexión para correlacionar las prácticas corruptas con la lucha contra el
terrorismo, con financiamiento electoral, con lavado de activos financieros, con tráfico de drogas,
con inteligencia financiera y seguimiento de prácticas bancarias, y con inversiones y defensa de
integridad en conductas de competencia económica.
En este sentido, en el momento en que la ascendencia sustancial de los indicadores y otros
medios de gobernanza llenaron espacios y reubicaron modelos tradicionales a nivel internacional,
esencialmente debido a su naturaleza especializada y comparativa; en el escenario nacional,
especialmente en la producción legislativa, ganó relevancia a través de un accesorio conveniente
a los contratos internacionales y por incredulidad popular con la política y especialmente con los
políticos.
Desde la fragilidad de los actores nacionales tradicionales, los espacios de debilidad
comienzan a ser ocupados, especialmente después de la Segunda Guerra Mundial, por intereses
transnacionales constituidos a través de nuevas instituciones, difíciles de caracterizar a la luz del
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glosario político-legal moderno. La tradicional homogeneidad en el pensamiento político-legal,
basado en el Estado, se había perdido. Los actos de globalización del sistema legal proporcionan
instrumentos para el establecimiento de canales para abrir e introducir los preceptos normativos
establecidos por múltiples agentes de naturaleza pública y/o privada que, además de su
contribución a la producción de la norma, frente al poder que concentran, ejercen poderes de
control y corrección, junto con el reemplazo de las funciones burocráticas estatales. Exactamente
debido al tamaño de este poder, las proposiciones de modelos legales son esenciales para su
presentación.
Este diagnóstico representa el agotamiento del Estado y las instituciones internacionales
de naturaleza monista-dualista (Von Bogdandy, 2014: 1005), como Philip Jessup había predicho,
pero con engranajes mucho más consistentes que los pronosticados a mediados de 1950 (Jessup,
1956: 136). Los aspectos del Derecho (nacional, internacional y global) se articulan ya sea en
múltiples niveles, gobiernos, administraciones locales, instituciones intergubernamentales,
tribunales ultra estatales y nacionales, redes, organismos híbridos (público-privados),
organizaciones no gubernamentales e individuos.
Además, hay un aumento progresivo de organizaciones privadas en el tratamiento de
problemas globales, con gestión regulatoria y reguladora, en las más diversas áreas de impacto y
competencia material. Como consecuencia, hay un cambio efectivo en las funciones de la
legislatura nacional. Tanto los ejes de presión como las fuentes normativas han pasado por la
globalización legal y del transnacionalismo por una amplia extensión, hasta cierto punto,
inevitable y sin restricciones. Hay un sangrado en el paradigma tradicional del orden legal. Los
agentes transnacionales lanzan instrumentos legales convincentes que afectan directamente a la
máquina del estado y a las personas, en los que se instrumentaliza el debido proceso legislativo,
instalando un panorama complejo y ambiguo. Ambiguo debido a la producción normativa sobre
bases contractuales, mezclando lo público y lo privado en la circulación de modelos legales.
Como resultado, la práctica de producción y el uso de indicadores en la gobernanza global
se expanden constantemente y se vuelven más sofisticados. Por un lado, los actores
transnacionales, como las agencias de calificación de riesgo; agencias públicas de desarrollo
internacional, como el Banco Mundial y las Naciones Unidas; agencias gubernamentales de
ayuda, como Millennium Challenge Corporation, compañías globales e inversores; Los
organismos interesados en evaluar o hacer cumplir las normas legales existentes, como los
organismos de supervisión de los tratados de derechos humanos, las ONG y diversas
comunidades científicas o especializadas, principalmente en el campo de la ciencia política,
utilizan y promueven sistemáticamente métricas especializadas de comparación y desempeño
(Davis; Kingsbury; Merry, 2012: 03).
Por otro lado, la publicación y circulación global de indicadores, clasificaciones, índices y
similares también se infiltra en temas y demandas nacionales/locales. Ya sea por el afán de
promover comparaciones, imposiciones resultantes de contratos de inversión y/o el deseo de una
mayor legitimidad de las decisiones producidas, el uso de indicadores transnacionales/globales
avanza en el territorio hasta ahora controlado por la política soberana y la burocracia de los
Estados.
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En este sentido, el uso de indicadores de gobernanza, a pesar de su génesis transnacional
con mayor frecuencia y densidad, condiciona los expedientes nacionales desde el exterior; a
distancia, pero con ingenio. El control de la corrupción y el "Estado de Derecho", producido por
el Banco Mundial; los indicadores de los Objetivos de Desarrollo del Milenio bajo los auspicios
de las Naciones Unidas; el Índice de percepción de corrupción desarrollado por Transparencia
Internacional; el índice de Desarrollo Humano (IDH) producido por el Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD); los indicadores de Trata de Personas publicados por el
Departamento de Estado de los Estados Unidos; el ranking PISA de logros académicos realizado
por la Organización para la Cooperación para el Desarrollo Económico (OCDE) y varios
indicadores producidos por consultores especializados en asesorar a los inversores sobre riesgos
políticos, pueden enumerarse como ejemplos de esta nueva tendencia (Davis; Kingsbury; Merry,
2012: 03-04).
La creciente producción y uso de indicadores en la gobernanza global tiene el potencial de
cambiar las formas, el ejercicio y quizás incluso la distribución del poder en ciertas esferas de la
gobernanza global. En general, el uso de indicadores de gobernanza indica el grado de
especialización alcanzado a nivel mundial (Darnaculleta i Gardella, 2005: 63). Al mismo tiempo,
avanza en su capacidad de penetrar en el ejercicio de políticas públicas, inversiones, procesos
legislativos, acciones judiciales y organización social, así como en los asuntos internos de cada
Estado.
Por lo tanto, la circulación y el uso de indicadores no están perfectamente delimitados
entre lo nacional, lo internacional y lo global. Ya sea para la evaluación de los impactos
transnacionales, como para las influencias nacionales, los mecanismos carecen de iluminación
diferente del centrado en el Estado o el monismo/dualismo. Los mecanismos guiados por el
derecho internacional, en igual medida, siguen siendo topográficamente confusos, dada la
multiplicación de las normas internacionales informales, ya que muchas normas internacionales
recientemente editadas no están configuradas como tratados formales (Pauwelyn, 2012: 13).Los
indicadores de gobernanza global son globales en relación con el ente responsable de su
producción y por la comparación que producen, pero se mueven a través de espacios nacionales
para condicionar las demandas locales sin dejar de ser globales.
Como diagnostica Saskia Sassen (2015: 488-493), el momento actual de autoridad y ley
está marcado por la yuxtaposición de territorios y poderes que se mueven rápidamente gracias al
dominio y la producción de información. Para evitar las llamadas "fracturas en la regulación", las
políticas regulatorias nacionales buscan evitar la etiqueta de incumplimiento normativo, el vacío
legislativo y/o la no conformidad de las normas con la provisión de mecanismos alineados con
las demandas de los actores nacionales y globales, de modo que lo local, mientras se orienta hacia
lo global, es un punto elemental para dar funcionamiento a eso (el global).
Ante este escenario de yuxtaposición y penetración en los asuntos nacionales,
especialmente en la actividad legal, la invocación de los indicadores de gobernanza global debe ir
acompañada de preguntas más allá del juicio de conveniencia y oportunidad. Siguiendo la
propuesta de Davis Kevin, Benedict Kingsbury (2012: 04), el uso de indicadores en los procesos
nacionales implica saber: ¿qué procesos sociales implican la creación y el uso de indicadores?
¿Cómo influyen las condiciones de producción en los tipos de conocimiento? ¿Cambian la
naturaleza de la definición estándar y la toma de decisiones? ¿Cómo afecta esto la distribución
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del poder entre quienes gobiernan y quienes son gobernados? ¿Cuál es la naturaleza de las
respuestas a los ejercicios de poder a través de indicadores, incluidas las formas de contestación e
intentos de regular la producción o el uso de indicadores?
Considerando las particularidades de cada régimen democrático nacional y sus
procedimientos para la actividad legislativa y, en otro punto, las especificidades de los
indicadores de gobernanza global, a saber: simplificación de datos sin procesar y el complejo
social; comparación con otras normas y entidades; marco temporal sobre datos y hechos y; para
la autoridad científico-técnica de los responsables de su producción, es necesario filtrar la
adopción y medir el grado de uso de los indicadores.
La mera validación y/o referencia a indicadores en el contexto de la actividad legislativa
permite la encapsulación de cuestiones políticas, institucionales y legales delicadas. Aunque,
tradicionalmente, cada indicador recibe una nomenclatura en línea con su síntesis de datos o
intención de clasificación, esto por sí solo no justifica su uso. En este sentido, debe considerarse
que la corrupción y la transparencia están incorporadas en la lógica de la medición estadística.
Como consecuencia, el modelo diseñado en Brasil para combatir la corrupción,
sustancialmente, dada la crisis de legitimidad política y la desconfianza popular generalizada, es
la causa de actores transnacionales y tendencias normativas que escapan de las fuentes
normativas proporcionadas constitucionalmente. Ya sea por atributos de autoridad o por uso
ideológico, las interferencias transnacionales son recurrentes en las propuestas legislativas, actos
ejecutivos y/o decisiones
Sin embargo, en términos de gestión ejecutiva/burocrática, el modelo brasileño de lucha
contra la corrupción, especialmente dentro del alcance de la Estrategia Nacional para Combatir la
Corrupción y Blanqueo de Capitales (ENCCLA), adquiere tonos distintos y paradójicos. Aparece
con distinción ya que opta por directivas además de la actividad legislativa. Muestra signos de
paradoja, porque en un contexto que exige la minimización de la burocracia, ENCCLA, induce la
burocratización de múltiples recursos. Así, ambas situaciones encuentran convergencia en el uso
de aspectos normativos transnacionales para justificar las medidas adoptadas.
4. ENCCLA: más burocracia, menos corrupción
Creada en 2003, la Estrategia Nacional para Combatir la Corrupción y Blanqueo de
Capitales (ENCCLA), se presenta como una red de articulación para la discusión, propuesta y
formulación de políticas públicas con un enfoque en los respectivos tipos criminales
mencionados anteriormente. En su composición, ENCCLA está compuesta por órganos de los
poderes legislativo, ejecutivo y judicial, a nivel federal, estatal y, excepcionalmente, municipal.
El Ministerio Público también tiene una posición prominente.
Según lo extraído del sitio web de ENCCLA, su trabajo se centra en la preparación anual
de Acciones. Una vez que se eligen las acciones, se forman grupos de trabajo temáticos con la
participación de entidades invitadas que preparan estudios y diagnósticos jurídico-normativos y
composición de la base de datos, preparan propuestas legislativas, investigan el estado del arte de
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los sistemas de registro, preguntan sobre las necesidades y promueven soluciones en tecnología
de la información, buscar eficiencia en la generación de estadísticas y organizar eventos
centrados en la evolución de los temas a través de debates (Quem somos – ENCCLA, 2020).
Sin embargo, se llama la atención sobre el hecho de que ENCCLA registra expresamente
su competencia/función para, en el escenario mundial, cumplir con las recomendaciones
internacionales. Por lo tanto, para los propósitos de este estudio, la posición de ENCCLA se
presenta como nuclear y protagonista, especialmente porque constituye canales para el diálogo y
la penetración de indicadores y aspectos normativos transnacionales en el modelo anticorrupción
brasileño.
A su vez, la introducción de la responsabilidad de cumplir con las recomendaciones
internacionales de ENCCLA se construye y consolida a lo largo de su existencia. En su primera
década (2003-2013), ENCCLA dedicó principalmente sus energías y debates a prevenir la
corrupción y el blanqueo de capitales como resultado del narcotráfico y el crimen organizado, el
financiamiento del terrorismo y, con el anuncio de la Copa de las Confederaciones - FIFA (2013),
la Copa Mundial de la FIFA (2014) y los Juegos Olímpicos y Paralímpicos (2016) de medios
para controlar las mega inversiones. Sin embargo, tales nichos de acción fueron secundarios a las
preocupaciones sobre el crimen tradicional de corrupción en todo el país.
Fue entre 2013 y 2014, con todos los eventos de la crisis política nacional y con las
manifestaciones populares no satisfechas con la corrupción sistémica atribuida a la clase política,
que ENCCLA adquirió un nuevo perfil, desafiando nuevos horizontes. Si antes, los ojos estaban
puestos en la conducta criminal y anti-legal, el enfoque se centró en la acción ejecutiva en las
transacciones financieras, la evolución de los estándares de transparencia, integridad y
responsabilidad y, para la estandarización de los procedimientos burocráticos a nivel
transnacional, según el análisis del Informe “Compilación de las acciones de ENCCLA 2010 a
2020” (2020).
De manera complementaria, ENCCLA, en los últimos seis años, ha avanzado en su
desempeño transnacional, ya sea mediante la adopción de directrices, indicadores e informes de
actores transnacionales (Transparencia Internacional, GAFI, OCDE, Comité de Basilea, Alianza
de Integridad), ya sea a través de la canalización de recomendaciones del Consejo de Seguridad
de la ONU o del MERCOSUR, ya sea a través del ejercicio concreto de representación nacional
en el G20. En comparación, en el mismo período, solo se mencionó a un parlamentario
legítimamente elegido como autor de la Acción propuesta. Como ejemplo, de las 11 Acciones
propuestas para el año 2020, 4 de ellas se refieren a posiciones del GAFI (Ações 2020, 2020), lo
que indica el ascenso de la autoridad transnacional frente a instituciones nacionales.
Dentro del período de tiempo respectivo, ENCCLA relegó en el fondo los diálogos con el
Legislativo para proponer innovaciones legales para sostener progresivamente su desempeño en
medidas ejecutivas, que escapan al proceso legislativo ordinario. Por lo tanto, bajo la creencia de
que la inercia legislativa reside en el sentido común, ENCCLA se está reposicionando para
interferir directamente en los organismos burocráticos y de supervisión, sin apuntar a las
innovaciones legislativas.
Entre 2010 y 2020, de las 154 acciones elegidas, ejecutadas o en desarrollo, 85 de las
acciones no dieron lugar a propuestas legislativas. Solo 69 acciones mencionaron explícitamente
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la necesidad de innovación o mutación legislativo (Informe, 2020). Sin embargo, de las 11
acciones planificadas para el año fiscal 2020, ninguna de ellas menciona la necesidad de una
propuesta legislativa. Como se muestra en el gráfico a continuación, hay una reducción
significativa en las propuestas legislativas resultantes de las acciones de ENCCLA, en el período
comprendido entre 2014 y 2020, a pesar del mantenimiento del número promedio de Acciones.
Figura 1: Acciones ENCCLA (2014-2020). Fuente: ENCCLA (2020)
En el mismo sentido, además del cambio formal de estrategias, ENCCLA, en los últimos
cinco años, ha tratado de cambiar sustancialmente su agenda de propuestas y temas de
intervención. Si, en su origen, los temas se asociaron centralmente con el crimen organizado, el
período de cinco años anterior muestra especial atención a la estandarización procesal de los
procedimientos de transparencia, integridad, rendición de cuentas con vistas al sistema financiero
y la circulación de activos.
En ese período, ENCCLA, se comporta repetidamente como un lugar para la
instrumentalización e internalización de las Recomendaciones del GAFI, refiriéndose
repetidamente al compromiso de Brasil con las 40 Recomendaciones del GAFI, incluyendo, con
mayor incidencia en comparación con los proyectos de ley en curso en la Cámara de Diputados
en el mismo período cronológico (Staffen, 2019: 177).
Con este fin, el Plan para la Prevención del Lavado de Activos y el Financiamiento del
Terrorismo (PLD/FT) se ha convertido en un punto de partida para múltiples y variadas
estrategias de estandarización, control y reporte de prácticas que involucran actividades
financieras. En común, todas las estrategias afirman el aumento de los procedimientos
burocráticos, reflejados transnacionalmente, bajo el argumento de reducir las posibilidades de
corrupción.
0
2
4
6
8
10
12
14
16
2020 2019 2018 2017 2016 2015 2014
Total Ações ENCCLA
Propostas Legislativas
Ausente de propostas
legislativas
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No es casualidad que el sistema bancario nacional tenga un lugar destacado en la
expansión de los procedimientos burocráticos estandarizados, incluidos los espacios y los actores
transnacionales. Además de las referencias claras a las Recomendaciones del GAFI, destacan las
referencias a Transparencia Internacional, el Comité de Basilea, el FBI, la OCDE, el Consejo de
Seguridad de la ONU, la Alianza de Integridad y el MERCOSUR, lo que confirma la hipótesis de
que buscando argumentos de autoridad externos a las instituciones nacionales (Staffen, 2018:
111).
Además, de las 89 Acciones propuestas por ENCCLA entre 2014 y 2020, en solo 13
Acciones no hay referencia a entidades financieras, económicas y/o fiscales
1
en el personal,
destacando que de este número, dos ocurrencias se clasifican como "temas transversales", y estos
números han disminuido desde 2014 y, con la plena participación de las instituciones financieras,
de naturaleza económica y/o fiscal en todas las Acciones que figuran en 2018 y 2019.
El papel de ENCCLA en términos de burocratización y estandarización de procedimientos
a la luz de las prácticas transnacionales, con miras al sistema financiero nacional, además de los
datos ya destacados, es evidente, por ejemplo, en la Acción n. 07/2018, aprobado en noviembre
de 2017, cuyo contenido dice lo siguiente: "Implementar medidas para restringir y controlar el
uso de efectivo". Circular BCB no. 3.839/2017, Resolución BCB no. 4.648 / 2018 e Instrucción
Normativa RFB no. 1.761/2017. En el mismo sentido, Acción n. 09/2018. Ambos, en su afán de
luchar contra la corrupción, aumentaron el número de prácticas burocráticas en el sistema
financiero nacional.
En campos similares, ENCCLA desde 2016, intenta invocar por sí mismo al regular las
criptomonedas, monedas virtuales y similares, desafiando así los campos de acción del
Legislativo y del Ejecutivo, también del Banco Central, buscando converger con modelos
extranjeros y bajo las recomendaciones del GAFI.
En pocas palabras, ENCCLA durante la última década se ha reconfigurado para asimilar
nuevas funciones que pueden tipificarse según lo previsto, con el propósito de combatir la
corrupción, para aumentar los procedimientos burocráticos nacionales, desde criterios
transnacionales, eligiendo como el receptor final sistema financiero nacional. Por lo tanto,
además de la paradoja entre el sentido común, que ve la burocracia como la causa de la
corrupción, y la técnica, que defiende la burocracia como una condición para combatir la
corrupción, hay otras dos situaciones controvertidas en el comportamiento institucional de
ENCCLA, a saber: primero, la referencia constante a la lucha contra el terrorismo en un estado
sin tales grupos; segundo, el establecimiento de estándares burocráticos para transacciones
financieras/bancarias en un sector mayoritariamente nacional.
2
Debido a este modus operandi, el desempeño de ENCCLA, en este sentido, materializa
las críticas a Peter Bratsis, por quien la lucha contra la corrupción, puede entenderse como una
táctica del capital transnacional para frenar la burocracia doméstica a los anhelos transnacionales,
1
Fueron considerados para tal levantamiento los siguientes entes: Receita Federal do Brasil, Conselho
Administrativo de Defesa Econômica, Comissão de Valores Mobiliários, Banco Central do Brasil, Banco do Brasil,
Caixa Econômica Federal, Banco de Desenvolvimento Econômico e Social, Unidade de Inteligência Financeira,
Conselho de Controle de Atividades Financeiras e Federação Brasileira dos Bancos.
2
Recordemos que dos de los mayores bancos de Brasil, en activos, apenas uno es de capital extranjero.
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en momentos en que la estandarización global de los procedimientos garantiza espacios para
operaciones globales, con una mayor previsibilidad de riesgos y beneficios (Bratsis: 2017: 24)
Por lo tanto, el desempeño de ENCCLA, a pesar de su mimetismo institucional y su
peculiar naturaleza jurídica, desafía condiciones más precisas de transparencia en relación con su
significado y función, su ser y su deber, y no puede sintetizarse en transparencia como ausencia
de corrupción. Es evidente que las acciones resultantes de ENCCLA tienen sus méritos,
especialmente en momentos de debilidad institucional, sin embargo, merecen moderación ante el
orden jurídico-político nacional. La presencia y la fuerza de los aspectos normativos
transnacionales no deben poner a los modelos constitucionales locales en vassallaje o permitir
nuevos canales de colonización. El uso de indicadores, recomendaciones y acciones, tales como
la idea del derecho público necesita especificar, en las sociedades democráticas, las condiciones y
el ejercicio de dicho poder (Von Bogdandy; Goldmann, 2012: 53).
5. Consideraciones finales
A partir de los argumentos presentados y los datos empíricos proyectados, se confirma la
tesis de que la lucha transnacional contra la corrupción se ha convertido en la nueva normalidad
en los espacios legales, políticos e institucionales nacionales. El espacio normativo de cada
estado-nación no puede permanecer hermético por la influencia de argumentos y actores
transnacionales/globales. En otras palabras, las líneas de demarcación entre lo local, lo nacional,
lo internacional, lo supranacional, lo transnacional y lo global se volvieron vulnerables, porosas y
permeables frente a la dinámica provocada por las múltiples caras de la globalización y la
internacionalización de fenómenos previamente cerrados y visto como problemas domésticos.
Sin embargo, la validación de recomendaciones, indicadores y similares solo por
deferencia a las autoridades transnacionales o como un instrumento ideológico, tiende a vaciar y
comprometer el proceso legislativo y, sobre todo, el resultado normativo producido. Los
indicadores pueden ayudar con el Estado de derecho democrático, pero no deben adoptarse como
un argumento o ideología listos para usar que justifiquen todo. Hay que tener en cuenta el
proceso democrático desde bajo.
Según Alberto Vannucci (2017: 251), una movilización popular desde abajo puede
considerarse como la estrategia anticorrupción potencialmente más efectiva para abordar el
equilibrio de la corrupción sistémica, aumentando la responsabilidad de los políticos ante las
expectativas sociales, con respecto a una fuerte integridad en la esfera pública.
La crisis en el desempeño institucional de ENCCLA, ya que, debido a la imitación que
eligió para sí mismo, prefiere ser guiado como una rama para la internalización de las agendas
extranjeras, sin un filtrado adecuado con los dictados del Estado Democrático del Derecho
brasileño. Las paradojas antes mencionadas, infla la lucha contra la corrupción contra las
aspiraciones nacionales, incluso reemplazando prioridades, como en los casos de financiamiento
del terrorismo y la normalización de las monedas virtuales.
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En el caso de las normas de procedimiento sobre transacciones financieras y sobre el
sistema financiero nacional, las acciones de ENCCLA no solo crean un nuevo conjunto de
burocracias, sino que también avanzan a través de los sectores institucionales del Legislativo,
Ejecutivo y del Banco Central de Brasil. Al hacerlo, ENCCLA da una nueva forma a la lucha
contra la corrupción, utilizando este discurso para forzar la apertura del sector bancario brasileño
a los actores transnacionales. Con esto, ENCCLA hace que la lucha contra la corrupción sea un
medio para aumentar la receptividad de los actores transnacionales, a pesar de la falta de
opacidad en este comportamiento. También debe existir medios cualificados de transparencia.
Finalmente, el uso de procedimientos de burocratización para combatir la corrupción no
es una condición de éxito total, por el contrario, puede generar nuevos ciclos de corrupción y
oscuridad en la gestión de los asuntos públicos, especialmente en un Estado donde la idea de la
burocracia no se ha mantenido necesariamente a adherirse a los postulados de Weber. Por otro
lado, la corrupción no puede abordarse de forma periférica a los pilares del estado de derecho o
mediante la manipulación selectiva de discursos y prácticas, incluso si elige argumentos de la
autoridad transnacional.
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