Revista Peruana de Derecho Internacional
Tomo LXXI Mayo-Agosto 2021 N° 168, pp. 233-243. ISSN: 2663-0222
Recepción: 30/05/2021 Aceptación: 07/07/2021
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RAFAEL RONCAGLIOLO EN LA CANCILLERÍA
El fallecimiento de Rafael Roncagliolo ha generado amplio impacto en diferentes sectores
e instituciones nacionales e internacionales, que lamentaron su desaparición y destacaron
su extensa trayectoria política, social y académica, sobre todo en la búsqueda de
consensos a favor de la democracia, la institucionalidad y la transparencia en la actividad
política pública y privada. El acto realizado el jueves 14 de mayo, convocado por el
Acuerdo Nacional y que encabezó el Presidente de la Republica, constituyó en mi
opinión, un evento de homenaje público de la sociedad civil, sin precedentes. No hubo
excesos, fue un acto sobrio y sentido que, en los días actuales en el país, adquirió mayor
significado y que se puede condensar en algunas simples palabras: voluntad, diálogo,
respeto, gobernabilidad, democracia, compromiso y que confluyeron en un objetivo: el
Perú y sus ciudadanos.
Ese mismo compromiso fue el que imprimió Rafael Roncagliolo a su gestión en el cargo
de Ministro de Relaciones Exteriores, que desempeño entre los años 2011 a 2013.
Si bien no había asumido previamente responsabilidades públicas directas sobre la
ejecución de la política exterior peruana, por sus actividades profesionales y en
organismos internacionales, Roncagliolo mantuvo un involucramiento cercano con la
política exterior peruana e internacional. Fue Vicepresidente de la International
Association for Mass Communication Research y miembro del Comité Ejecutivo del
World Radio and Televisión, asesor político principal para los países andinos del Instituto
para la democracia y asistencia electoral, IDEA, del cual fue además Jefe de Misión y fue
consultor de diferentes organismos internacionales, como el Instituto regional
Interamericano de Derechos Humanos, PNUD, UNESCO, OEA, BID, JUNAC y el
SELA.
Aún más, en el año 1972, fue uno de los fundadores del Instituto Peruano de Relaciones
Internacionales (IPRI) junto con un grupo de profesores de la Universidad Católica, entre
los que se encontraban Enrique Bernales, Marcial Rubio y Manuel Bernales El embajador
Juan Miguel Bákula, quien fue el primer Director del IPRI, en su obra “El Perú en el reino
ajeno” señalaba que dicha institución estaba destinada a ser la continuidad y el
complemento de la Academia Diplomática. Roncagliolo fue también profesor en la
Academia Diplomática a comienzos de los años 70. Posteriormente, en el primer semestre
de 2011, antes de ser escogido canciller por el Presidente Ollanta Humala, dictó allí
clases.
Al asumir el cargo enunció las líneas generales de su gestión: una política de concertación,
en lo interno y en lo externo; una política de fortalecimiento de la democracia, respeto a
todas las libertades y tolerancia; y, sobre todo, “una política cuyo resultado debería
medirse por nuestra eficacia para reducir la exclusión, la pobreza y la desigualdad “.
Como se aprecia, Roncagliolo como canciller colocó en la agenda central de su gestión
la inclusión social y la gobernabilidad fundada en la promoción de la democracia y los
derechos humanos, en coherencia con el trabajo que desplegó permanentemente y que,
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junto con otros ciudadanos, se concretó en la creación de la Asociación Civil
Transparencia, en 1995, y posteriormente, en el 2001, del Acuerdo Nacional.
La prioridad inmediata de su gestión en Torre Tagle fue obviamente el seguimiento del
proceso de la demanda presentada por nuestro país contra el gobierno de Chile ante la
Corte Internacional de Justicia de las Naciones Unidas en La Haya, por la delimitación
de la frontera marítima bilateral. Tres gobiernos sucesivos (Alejandro Toledo, Alan
García y el de Ollanta Humala) habían dirigido este proceso en clara comprobación de
que se trataba de una política de estado.
Consciente de la necesidad de contar con una representativa pluralidad de instituciones
nacionales vinculadas al tema, Rafael Roncagliolo convocó, además del conjunto de
funcionarios de Torre Tagle, a cinco ex cancilleres y a un grupo de académicos,
internacionalistas, periodistas y otros representantes de la sociedad con reconocida
competencia en sus respectivas especialidades. Con ellos, mantuvo estrecho contacto,
recibió asesoramiento y valiosas opiniones. Al mismo tiempo ratificó al embajador Allan
Wagner Tizón como Agente del Estado ante la CIJ y nombró al ex canciller y embajador,
José Antonio García Belaunde como Agente Alterno. Junto a ellos trabajó en contacto
con el equipo de juristas y asesores especializados, así como sostuvo continuas reuniones
y consultas con las autoridades de los diferentes estamentos de gobierno nacional y con
miembros del poder legislativo a fin de informarles sobre la evolución del proceso y tomar
nota de sus opiniones en el objetivo de asegurar una sentencia favorable al Perú y para
que, cualquiera sea esta, se aplique sin dilaciones.
Del mismo modo, tomó contacto con sus colegas cancilleres de diferentes países y en
particular con los de la región para informarles sobre la posición peruana y la evolución
del proceso. Puso especial interés en mantener las relaciones diplomáticas con Chile por
“cuerdas separadas”, esto es, que el contencioso judicial no perturbe, en lo posible, el
desarrollo constructivo de los múltiples asuntos de las relaciones bilaterales, afirmando
el objetivo de que, cualquiera fuese el fallo, serviría para fortalecerlas. En este interés, se
creó una sorprendente dinámica de contactos directos con autoridades chilenas de todo
nivel público y privado y fueron muchas las reuniones de diferentes estamentos políticos
y sociales bilaterales expresados en visitas, encuentros y pronunciamientos públicos,
inéditos o poco comunes entre ambos países.
Un área de prioridad que profundizó la gestión de Roncagliolo y tuvo impacto público,
fue el de la prensa y los medios de comunicación nacional e internacional. El
reconocimiento que tuvo la campaña informativa y de contactos desplegada, generó un
amplio consenso nacional sobre la solidez de los argumentos de la posición peruana y en
el profesionalismo del equipo convocado, entendiéndose que el fallo de la Corte pondría
fin a la última controversia limítrofe y fortalecería la relación con Chile.
Esta campaña informativa ha sido analizada en un trabajo de dos profesores de
especialistas en ciencia política y gobierno por la Universidad Católica y publicado por
su fondo editorial en la serie Política Exterior Peruana. En el concluyen en que el trabajo
hecho durante la demanda marítima resulta inédito en Torre Tagle, influyó positivamente
en la opinión pública y sus resultados demuestran que la legitimidad social es un elemento
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importante para el logro de los objetivos de la cancillería y que el consenso nacional
creado propició un clima favorable a la estabilidad bilateral peruano-chilena.
Roncagliolo entendía que, concluido este proceso contencioso y con todas sus fronteras
claramente delimitadas, nuestra diplomacia estaría en mejores condiciones para proyectar
sus esfuerzos a un escenario internacional de mayor plazo. Esta formulación, expresada
por el repetidamente, resumía los planteamientos de distinguidos diplomáticos como
García Bedoya, Ulloa, Bákula o Alzamora, entre otros.
En ese escenario, Rafael Roncagliolo puntualizaba que esta proyección debería tener en
cuenta que la inserción del Perú en el mundo global, no solo se debe desplegar con base
en el consenso sobre los mercados y la libertad de comercio ya que esta implicaba otros
dos elementos fundamentales: la democracia y los derechos humanos. Estos, decía “han
dejado de ser temas exclusivos de la soberanía de cada país para convertirse en derechos
que atañen a la comunidad internacional” y enfatizaba que, en la compleja relación entre
la política interior y la externa y dentro de las discrepancias y confrontaciones propias del
sistema democrático “los intereses del, pero siempre deben imponerse a las pasiones de
partido o de grupo. Nuestra arma más poderosa y, también la más hermosa, es la unidad
“concluía en un mensaje premonitorio y al mismo tiempo, permanente.
Como canciller del Presidente Ollanta Humala, quien políticamente mantenía
observaciones a diferentes aspectos de la política exterior del gobierno precedente, varias
de las cuales compartía, tuvo cuidado en que sus decisiones guarden coherencia con los
intereses permanentes del país y con las políticas de estado contenidas en el Acuerdo
Nacional. Para ello consultaba con los funcionarios de la cancillería y otros especialistas
y su despacho siempre estuvo abierto a la crítica y a la discusión. Su pregunta recurrente
era: ¿usted qué opina o recomienda?
Sin duda, el ámbito más complejo y delicado fue él de los asuntos vinculados a los temas
de integración, cooperación, concertación y seguridad latinoamericana. Rafael
Roncagliolo fue siempre un activista, en el mejor sentido del término, de la integración y
de la unidad latinoamericana. Pocos días después de asumir su cargo, en una “clase
magistral” en la Academia Diplomática enfatizó que su gestión impulsaría el
fortalecimiento de los procesos de integración regionales. Roncagliolo citaba al ex
canciller Carlos García Bedoya, para quien “el primer escenario de la acción externa del
Perú es nuestro entorno geográfico inmediato formado por los países vecinos” y hacía
notar que precisamente “nuestra posición geográfica nos convierte, al igual que Brasil, en
pieza importante para la cohesión sudamericana “. Anunció su decisión de retomar
nuestra participación en mecanismos como la Comunidad Andina, la Organización del
Tratado de Cooperación Amazónica y la UNASUR. Coincidente con su visión holística
de la política exterior, remarcaba que la “integración cumple la doble función de mantener
el clima de paz y estabilidad indispensables para el desarrollo armónico y social y de
servir como medio para hacer frente a los retos y oportunidades comunes que se presentan
en el camino hacia un desarrollo sostenible e inclusivo”.
En la práctica, la voluntad política y principista de Roncagliolo tuvo que hacer frente a la
cada vez mayor ideologización de los procesos de integración. La crisis de la democracia
y los derechos humanos en Venezuela y Nicaragua y la creciente deriva autoritaria de
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algunos gobiernos, socavaron la unidad y el consenso, principalmente en UNASUR. La
corrupción, luego, profundizó la situación y ocasionó cambios de gobierno.
Progresivamente las divergencias se hicieron más abiertas entre los países miembros
del ALBA (Alianza Bolivariana para los pueblos) y los gobiernos restantes, lo que
ocasionó finalmente el retiro de varios y la paralización de facto del mecanismo y la
integración sudamericana.
Sin embargo y en medio de este creciente escenario, Roncagliolo y sus colegas andinos
consiguieron impulsar el proceso de integración sub regional iniciando una amplia
reingeniería de la Comunidad Andina, uno de los acuerdos de libre comercio e integración
más antiguos y valiosos de la región. Esta se encontraba muy afectada por las fuertes
divergencias de años anteriores entre Perú y Colombia por una parte y Bolivia y Ecuador
por la otra, respecto de la negociación de los acuerdos de libre comercio con terceros, lo
que frustró el objetivo central de avanzar en una integración holística similar a la de Unión
Europea, limitándola a una zona de libre comercio.
Del mismo, en este periodo, se concretó, pese a las dudas que se habían generado tras la
victoria de Humala, el nacimiento de la Alianza del Pacífico, con la negociación y firma
del Acuerdo Marco y el inicio de las negociaciones de fondo para la posterior adopción
del Protocolo que estableció, entre otros, la desgravación arancelaria progresiva hasta un
96% de universo de los cuatro países, la libre circulación de capitales e inversiones, la
creación de un programa de becas en universidades de los cuatro países y la eliminación
de la exigencia de visas de turismo y el ingreso de más de medio centenar de países
observadores, entre ellos el Uruguay. Estas negociaciones se desarrollaron en un ámbito
despojado de consideraciones ideológicas. Precisamente el ingreso del gobierno del
Uruguay, alentado por el canciller peruano, como país observador testimonió tal
voluntad, frente a la calificación que terceros hacían de la Alianza como una experiencia
únicamente libre cambista, de regionalismo abierto y de una supuesta injerencia directa
de Estados Unidos.
En medio de este contexto, en el que las diferencias ideológicas tendían a prevalecer y a
exacerbar posiciones, convencido de la necesidad y beneficios de la integración regional,
el canciller Roncagliolo continúo proponiendo iniciativas para acercar en lo posible a la
Alianza del Pacífico con los otros mecanismos de integración y cooperación de la región,
buscando levantar la impresión de que aquella representaba un proceso confrontacional
con el MERCOSUR y el ALBA. Resultado concreto de este esfuerzo fue la realización
de la primera y única reunión de los jefes de los organismos de integración y cooperación
sudamericanos que se realizó en Santiago de Chile en el año 2012, a iniciativa peruana,
con la participación de los directivos de la ALADI, UNASUR, COMUNIDAD ANDINA,
LA ALIANZA DEL PACÍFICO Y MERCOSUR. Lamentablemente esta iniciativa no
tuvo continuidad por dificultades y desconfianza de algunos sectores del MERCOSUR,
pero testimonió la voluntad de la diplomacia peruana de examinar, conjuntamente, las
posibilidades de una convergencia de estos procesos y de levantar apreciaciones más bien
confrontacionales.
Merece igualmente recordarse que la reunión en la que se constituyó la Alianza, en
Atacama, Chile, estuvo a punto de frustrarse por la delicada situación diplomática que se
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originó entre nuestro país y el anfitrión, por él aluvión que, en la zona de la Pampa de
Escrito -precisamente en la frontera bilateral - ocasionó la aparición de minas colocadas
por Chile. Ante la imposibilidad de ambos gobiernos de ponerse de acuerdo respecto a
qué país le correspondía retirarlas, la asistencia peruana a la reunión constitutiva de la
Alianza se puso en serio riesgo. La persistencia del esfuerzo que realizó Roncagliolo para
superar esta situación, tuvo resultado positivo al proponer que una organización
internacional europea especializada se hiciera cargo de aquella delicada tarea. Fue esta
una importante gestión de Roncagliolo, ilustrativa de su perseverancia en encontrar
soluciones pragmáticas, más aún cuando se trataba de una materia delicada en la frontera
bilateral y al mismo tiempo, en el momento de la constitución de uno de los más
importantes mecanismos de integración regional y bilateral con Chile.
En ese mismo periodo, se buscó intensificar las vinculaciones con los grandes centros de
poder internacionales: Estados Unidos, Unión Europea, China y Asia y Pacífico y con el
sistema multilateral de las Naciones Unidas, siendo activa la participación peruana al
nivel presidencial y ministerial en las cumbres de APEC y la continuación de las
negociaciones para la adopción del Acuerdo Transpacífico (TPP), con once economías
de la región. Mucho más relevante aún en este periodo fue la aprobación y posterior firma
del Acuerdo Multipartes con la Unión Europea y la subsecuente eliminación de la
exigencia de visado de ingreso a los 27 países que conforman esta unión para los
ciudadanos peruanos y colombianos.
Como resultado de la activa participación peruana en el escenario multilateral, nuestro
país fue escogido como sede de reuniones de algunos de los más importantes foros y
organizaciones internacionales. El objetivo era que estos eventos permitan poner en
evidencia la pluralidad de aproximaciones y políticas que sobre los temas económicos y
de desarrollo social promovían los diferentes organismos y asociaciones estatales o
privadas. , Así se sucedieron en Lima eventos como el Foro Económico Mundial (WWF)
sobre América Latina, que por primera vez se realizó en el Perú; la Conferencia General
de la Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI); la
conferencia anual de la Comisión Económica para América Latín a de la ONU (CEPAL);
la reunión anual conjunta del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional (FMI),
la III Cumbre América del Sur-Países Árabes; la elección para ser sede de la Conferencia
de las Naciones Unidas sobre cambio climático, COP 20; y también se aseguró al país
para efectuar, en el 2016, la Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de los países
miembros de APEC.
Fue pues un periodo beneficioso para la actuación internacional de nuestro país, al que
obviamente le correspondió la presidencia de estos eventos globales y así pudo coordinar
e incorporar las posiciones nacionales y regionales. Tuvo también beneficios de imagen
y para el turismo y para la cancillería la responsabilidad fue muy importante, pues le
correspondió la organización y desarrollo de estos foros, con el apoyo de otros sectores.
Asimismo, el canciller Roncagliolo mostró interés en fortalecer la presencia peruana en
la Antártida, habida cuenta la diversidad de temas y ámbitos que vinculan al llamado
“continente blanco” con nuestro país y sus intereses. El Perú ha tenido una intensa
participación en este mecanismo, mantiene la base científica “Machu Picchu” y realiza
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actividades de investigación científica sobre recursos naturales (hay que destacar las
investigaciones sobre el krill y otros importantes recursos hidrobiológicos), medio
ambiente, clima, y otros aspectos dada la directa relación entre el ecosistema
sudamericano y el Austral con la flora y fauna en nuestras costas, además de aspectos
vinculados a la seguridad y a mantener el régimen antártico como una reserva para la
humanidad, dedicada exclusivamente a la investigación científica ,a la protección del
medio ambiente , a la paz y la cooperación.
Históricamente la rectoría de esta temática había correspondido a la cancillería, a cargo
del Instituto Nacional de Asuntos Antárticos, que funcionaba como un pliego
independiente del sector de Relaciones Exteriores, lo que le confería mínimos recursos
operativos y mayor margen de autonomía para su accionar. Lamentablemente en la
administración anterior, por exigencias de austeridad, el instituto simplemente
desapareció y la temática antártica fue integrada a la Dirección General de Soberanía, lo
que obviamente afectó su trabajo y limitó la participación peruana en la cada vez más
compleja y delicada temática de la Antártida.
En tal situación Roncagliolo planteó dos objetivos centrales: restablecer el
funcionamiento del Instituto de Asuntos Antárticos en la cancillería y actualizar la
normativa legal sobre el particular, que exigía revisar para adecuarla a las exigencias de
la evolución del contexto global, orientado a los asuntos científicos, particularmente
medio ambiente, recursos pesqueros, y conservación del hábitat antártico.
Ambos temas fueron atendidos prioritariamente con trabajos de coordinación para la
nueva normativa convocados por la cancillería y con la participación de otros sectores
concernidos como los ministerios de Medio Ambiente, Defensa, Producción y del
Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONCYTEC). Finalmente, solo se aprobó el
marco normativo estableciendo así la nueva Política Nacional Antártica y no así, el
restablecimiento del Instituto Nacional Antártico, que constituye un tema pendiente de la
cancillería y su responsabilidad permanente para cumplir de manera eficiente con los
nuevos desafíos que deberán afrontar los países como el Perú que forman parte del estatus
consultivo del Tratado Antártico.
En el caso de UNASUR, como se detalló en párrafos precedentes, las dificultades y
diferencias ideológicas fueron cada vez más evidentes. El Perú a cargo de la presidencia
convocó a pedido de algunos estados miembros a una reunión extraordinaria del Consejo
de Jefes de Estado y de Gobierno con el propósito de considerar cuestionamientos
crecientes al proceso electoral en Venezuela que eligió a Nicolás Maduro. Ésta reunión
tuvo lugar en Lima en un escenario de innegable tensión, en la que la mayoría de Jefes de
Estado de los miembros del ALBA y otros, mantenían sólidas afinidades e interés
ideológicos, políticos y económicos con el régimen venezolano.
Como resultado de cuidadosas negociaciones en las que el canciller peruano tuvo activa
participación, y considerando la importancia de mantener la menguada credibilidad de
UNASUR y en consecuencia del frágil proceso de integración y cooperación regional, se
logró aprobar un acuerdo en el que se instaba respetar los resultados oficiales de la
elección. Al mismo tiempo los jefes de estado saludaron que el Consejo Electoral
implemente “una metodología que permita una auditoría del total de las mesas
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electorales” como solicitaba la oposición” y acordaron la designación de una comisión
que acompañe la “investigación de los hechos violentos del 15 de abril de 2013”,
ocurridos en las calles de Caracas.
Obviamente este acuerdo no satisfacía las expectativas de todas las partes, pero contenía
el compromiso de llevar a cabo una auditoría de la votación y acompañar una a comisión
investigadora en Venezuela. Pocos días después, cuando el canciller Roncagliolo
informó al Congreso de la República y luego a la prensa de esta negociación y de las
características del acuerdo, señalando que el seguimiento por la presidencia peruana de
UNASUR sería muy cercano y cuidadoso, la reacción del presidente Maduro fue
sumamente violenta y ofensiva con el canciller peruano, generando un impasse
diplomático bilateral. En estas circunstancias, Roncagliolo, delicado de salud, decidió
renunciar.
Recuperado semanas después, Roncagliolo continuó trabajando tercamente, con su
activismo propositivo y optimista, generando grupos de opinión, escribiendo columnas
en la prensa nacional y utilizando los mecanismos virtuales. La situación latinoamericana,
con frustrados procesos de integración y cooperación y con una evidente perdida de
representación y capacidad de negociación global, añadidos los graves efectos de todo
orden generados por la pandemia del COVID-19, constituían su principal preocupación
para proponer recuperar el diálogo democrático y la integración regional. Siguió
haciéndolo hasta su fallecimiento.
Finalmente es útil registrar que en otras áreas de la cancillería, Roncagliolo puso énfasis
en contribuir al perfeccionamiento del proceso formativo en la Academia Diplomática y
promovió la formación de un grupo de fortalecimiento institucional que luego de
consultas internas y externas elaboro una nueva malla curricular con énfasis en la
formación profesional, esto es que la academia debía formar diplomáticos y no
académicos especialistas; promueva la reflexión individual y grupal cuando sea
apropiado; que la especialización que cada alumno debería continuar en el desarrollo de
su carrera; y la elaboración de casos de estudio en reemplazo de tesis académicas de
maestría, lo que sería coherente con formar diplomáticos y no internacionalistas.
Mostró también interés en la mejora de la calidad de los servicios a las comunidades
peruanas en el exterior, especialmente en los en los tiempos de espera, la reducción de
costos en algunas actuaciones y presentando sendos proyectos en de decretos de leyes
para crear el distrito electoral de representantes de los peruanos en el exterior y para que
se amplíe y mejore la ley de incentivos tributarios para el retorno de connacionales. Del
mismo modo, la gestión se interesó en el fortalecimiento institucional y se dispuso la
apertura de embajadas en Arabia Saudita, Trinidad y Tobago, Vietnam y Suecia, además
del consulado en Bilbao y de la oficina desconcentrada de la cancillería en Cajamarca y
se adquirieron nuevos locales para nuestras misiones en España, Marruecos y los
consulados en Madrid, Barcelona, Santiago de Chile, Milán y Buenos Aires y se avanzó
en el proceso de compra de la residencia y oficinas en Madrid de la embajada en España.
La gestión del canciller Roncagliolo estuvo, como se aprecia en este resumen, orientada
al fortalecimiento de la política y acción internacional de nuestro país a través del
ministerio de Relaciones Exteriores y del Servicio Diplomático de la República. Procuró
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que ambos respondan a cabalidad a su misión principal: ser una organización para servir.
Este concepto, que el mismo explicaba corresponde precisamente al significado de las
palabras: “ministerio” y “servicio” en beneficio de la nación peruana, “partiendo de las
sólidas bases que dan la tradición y la historia, con imaginación y creatividad para
adecuarnos a las vertiginosas exigencias de este cambiante mundo” y teniendo siempre
presente que los intereses del Perú se imponen a las pasiones de partido o de grupo.
Concluía, en noviembre de 2013 afirmando premonitoriamente “vienen días de gran
trascendencia para nuestro país. Mucha sangre y territorio le costaron al Perú la desunión
de los peruanos en la aciaga época de la barbarie y las guerras de conquista que fue el
siglo XIX. Hagamos hoy de nuestra unidad la base para lograr que la fuerza de la razón
impere sobre la razón de la fuerza, la civilización sobre la barbarie, la paz de los
ciudadanos sobre el espíritu de los belicosos”.
Fernando Rojas Samanez
Ex Vice Ministro de Relaciones Exteriores