REVISTA PERUANA DE DERECHO INTERNACIONAL
ISSN: 0035-0370 /
ISSN-e: 2663-0222
Tomo LXXIV. Mayo-Agosto 2024, N° 177, pp. 195-236
Recepción: 31/05/2024. Aceptación: 28/06/2024
DOI: https://doi.org/10.38180/rpdi.v74i177.639
ARTÍCULOS
Justicia y seguridad en las Naciones Unidas:
entre política y derecho internacional
Justice and
security in the United Nations: between politics and international law
Angel Valjean Horna Chicchon (*)
Ministerio de
Relaciones Exteriores del Perú
(Lima, Perú)
https://orcid.org/0009-0002-5519-6082
(*) Abogado
y diplomático de carrera. Consejero en la Representación Permanente de Perú
ante los Organismos Internacionales en Ginebra. Fue Asesor del Despacho
Ministerial de Relaciones Exteriores del Perú (2021-2022). Ha servido en la
Representación Permanente del Perú ante la Organización de las Naciones Unidas
con sede en Nueva York (2014-2019), donde fue Vicepresidente del 72º período de
sesiones de la Sexta Comisión, delegado para los océanos y el derecho del mar,
y delegado para asuntos jurídicos durante la quinta participación peruana en el
Consejo de Seguridad (2018-2019). Es abogado por la Universidad de Lima. Tiene
grado de Maestría en Derecho
Internacional por el Institut universitaire de hautes études internationales,
Genève; Maestría en Relaciones Internacionales y Diplomacia por la Academia
Diplomática del Perú – Javier Pérez de Cuéllar; Maestría en Derecho, Economía y
Gestión por la Universidad de Estrasburgo; Diploma de Administración Pública
por la Escuela Nacional de Administración (ENA), Francia; y Grado de Doctor
(PhD) en Derecho Internacional por el Graduate Institute of International and
Development Studies, Geneva. Ha sido profesor de derecho internacional en
varias universidades en el Perú. Es autor del libro: Law of the Sea and
Maritime Delimitation State Practice and Case Law in Latin America and the
Caribbean (Routledge, 2023).
Con
el presente artículo, el autor formaliza su incorporación como Miembro
Asociado, conforme a lo dispuesto por el Consejo Directivo de la Sociedad
Peruana de Derecho Internacional, mediante Acta del 13 de diciembre de 2018.
Resumen
El
artículo presenta algunas interacciones entre política y derecho internacional,
tomando como base una perspectiva del derecho internacional como proceso de
decisiones en foros apropiados (New Haven
School), en particular la ONU y sus principales órganos (la Asamblea
General y el Consejo de Seguridad. Luego de plantear rasgos de la relación
entre el derecho internacional y la política en el ámbito del desarrollo
progresivo del derecho internacional y su codificación, el artículo elabora
algunas ideas a través de dos partes principales: la justicia penal
internacional y la seguridad colectiva. En cuanto a la justicia penal
internacional, si bien existen mecanismos para garantizarla y reforzarla como
una respuesta al ejercicio abusivo del poder y la fuerza, cuestiones políticas inevitablemente
afectan los esfuerzos de la comunidad internacional. Acerca del sistema de
seguridad colectiva, se pone en evidencia la crisis por la que atraviesa debido
a las divisiones geopolíticas y desconfianza entre algunos de los miembros
permanentes del Consejo de Seguridad. El autor concluye en que sin perjuicio de
las amenazas al multilateralismo ya pesar de la instrumentalización del derecho
internacional, su defensa y vigencia son trascendentales para lograr los
equilibrios necesarios en el actual escenario de fragmentación y posible
transición a un nuevo orden mundial, con base en un sistema más inclusivo,
equitativo y representativo.
Palabras clave: derecho internacional, política internacional,
justicia penal internacional, sistema de seguridad colectiva, codificación,
desarrollo progresivo, Organización de las Naciones Unidas, Asamblea General,
Consejo de Seguridad.
Abstract
The article presents some interactions between
politics and international law, based on a perspective of international law as
a decision-making process in appropriate fora (New Haven School), in particular
the UN and its main organs (the General Assembly and the Security Council).
After outlining the relationship between international law and politics in the
context of the progressive development of international law and its
codification, the article elaborates some ideas through two main parts:
international criminal justice and collective security. Regarding international
criminal justice, while mechanisms exist to guarantee and reinforce it as a
response to the abusive exercise of power and force, political issues
inevitably affect the efforts of the international community. Regarding the
collective security system, the author highlights the crisis it is going
through due to geopolitical divisions and mistrust among some of the permanent
members of the Security Council. The author concludes that without prejudice to
the threats to multilateralism and despite the instrumentalization of
international law, its defense and validity are critical to achieve the
necessary balances in the current scenario of fragmentation and possible
transition to a new world order, based on a more inclusive, equitable and
representative system.
Keywords: international law,
international politics, international criminal justice, collective security
system, codification, progressive development, United Nations, General
Assembly, Security Council.
*****
Si el
derecho como realidad sociológica está influenciado por la política y el poder,
ello también puede ocurrir en el plano internacional, donde con frecuencia se
puede observar que cuestiones jurídicas fundamentales son examinadas por los
Estados desde el prisma de la política internacional.[1]
Así, el derecho internacional puede ser entendido como un proceso de decisiones
autorizadas, en foros apropiados, en el marco de prácticas y normas
establecidas, siguiendo la definición de Rosalyn Higgins (1968).[2] Por ello,
en este artículo abordaré algunas manifestaciones de este proceso o dinámica,
en la Organización de las Naciones Unidas y el sistema multilateral, y en un
contexto de judicialización creciente del derecho internacional.[3]
Me ocuparé de algunos ámbitos
de la acción de los Estados en las Naciones Unidas, en situaciones en las que
se busca el desarrollo progresivo y codificación del derecho internacional, y
-en particular- en su aplicación, cuando algunos Estados aseguran que cumplen
el derecho internacional, o lo invocan tanto para ejercer derechos como para
cuestionarlos (e.g.: la justicia penal internacional y la seguridad colectiva),
llegando en algunos casos a defender cualquier curso de acción a través de
argumentos jurídicos, lo que pone en evidencia el constante entrecruzamiento
entre derecho internacional y política, o -dicho de otra manera- entre una
concepción ética y otra basada en el poder.
Ese entrecruzamiento o
interacción es aún más relevante si recordamos que el derecho internacional es
criticado por perpetuar estructuras y jerarquías establecidas durante la época
colonial, al haber surgido precisamente en el contexto del colonialismo.
Algunos países que fueron colonizados a menudo perciben que las normas
internacionales benefician desproporcionadamente a las antiguas potencias
coloniales y no reflejan sus propias necesidades y procesos históricos. De ahí
la importancia de normas, con base en perspectivas de diverso origen y no
únicamente eurocentristas, que propugnen un orden internacional más inclusivo y
equitativo, que es la base filosófica de los denominados enfoques del derecho
internacional desde el tercer mundo (Third World approaches to international
law o TWAIL). [4]
En tal sentido, mi hipótesis
de trabajo es que los Estados deben defender la vigencia del derecho
internacional y continuar promoviendo su desarrollo no obstante el constante
riesgo de instrumentalización del mismo como consecuencia del entrecruzamiento
entre política y derecho internacional. Para ello, luego de una sección
transversal en la que presentaré elementos del actual desarrollo progresivo y
codificación del derecho internacional, he dividido este artículo en dos partes
principales: la justicia penal internacional (lucha contra la impunidad) y la
seguridad colectiva. Concluiré en que, a pesar de la instrumentalización del
derecho internacional
La
Carta de las Naciones Unidas, en su preámbulo, afirma que contribuirá a
establecer "condiciones bajo las cuales puedan mantenerse la justicia y el
respeto a las obligaciones emanadas de los tratados y de otras fuentes del
Derecho Internacional" (Preámbulo, Carta de la ONU, 1945). Con este telón
de fondo, me referiré a algunas formas en las que la Asamblea General (AG) de
la ONU contribuye al desarrollo del derecho internacional, incluyendo aspectos
de la relación entre la Comisión de Derecho Internacional (CDI) y la Sexta
Comisión, que es la comisión jurídica de la AG, así como los aportes a la
codificación por parte de otros foros internacionales.[6]
Uno de los mandatos de la AG
de las Naciones Unidas (Art. 13.1.a) se refiere a la iniciación de estudios y
la formulación de recomendaciones para fomentar el desarrollo progresivo del
derecho internacional y su codificación. La práctica subsecuente ha interpretado
esta disposición como una autorización para elaborar nuevos convenios
internacionales, en particular, a través de los trabajos de la CDI, que
posteriormente son examinados por la Asamblea General, a través de la Sexta
Comisión.
La CDI es un órgano
subsidiario de la Asamblea General compuesto por "personas de reconocida
competencia en derecho internacional", elegidos por los Estados Miembros
de la AG, cuya misión es favorecer el desarrollo progresivo y la codificación
del derecho internacional
Entre los instrumentos
internacionales adoptados por la AG se puede destacar, por ejemplo, una serie
de tratados relativos a la lucha contra el terrorismo internacional que fueron
negociados por un comité ad hoc establecido por la Sexta Comisión.[8] Ello, sin
mencionar al Grupo de Trabajo para la Eliminación del Terrorismo Internacional,
en cuyo marco se ha venido desarrollando un largo proceso de negociaciones, que
data de 1996, y en el que aún no se logra consenso acerca de un Convenio
Comprehensivo sobre Terrorismo Internacional,[9]
debido a cuestiones pendientes que siguen girando en torno a la elusiva
definición global de terrorismo, otra clara manifestación de la relación entre
política y derecho internacional.[10] Si bien
la finalización de ese convenio sería claramente un desarrollo positivo,[11] los 19
convenios internacionales vigentes en materia de antiterrorismo, complementados
por instrumentos regionales y determinadas resoluciones del Consejo de Seguridad,
facilitan el enjuiciamiento de terroristas, fortalecen la protección y permiten
la cooperación en diferentes áreas.[12]
Asimismo, existen otros
resultados producto de la codificación en diferentes ámbitos del derecho
internacional que fueron elaborados por la CDI, como por ejemplo la Convención
de Viena sobre Relaciones Diplomáticas de 1961y la Convención de Viena sobre el
Derecho de los Tratados de 1969.[13] En la
misma línea, se puede mencionar a los Convenios de Ginebra de 1958 sobre el
Derecho del Mar.[14] Aunque
actualmente no son el derecho aplicable en la materia, contienen varias
disposiciones, incluidas las relativas a la delimitación marítima, que
prevalecieron hasta su posterior incorporación en la Convención de las Naciones
Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982.[15]
Por otro lado, ha habido casos en los que el trabajo de la CDI sobre un tema
determinado se prolongó durante varias décadas, como ocurrió con el proyecto de
artículos sobre la responsabilidad del Estado por hechos internacionalmente ilícitos
(2001), el mismo que luego fue anexado a una resolución de la Asamblea General.[16]
A pesar de lo anterior, el
éxito de la CDI no puede evaluarse teniendo en cuenta únicamente si sus
resultados finales llegaron a entrar en vigor, o por el número de ratificaciones
de las convenciones que ha producido. Existen otros factores que pueden jugar
un papel relevante; por ejemplo, la repercusión del mencionado proyecto de
artículos sobre la responsabilidad del Estado, incluso cuando durante el
proceso de elaboración, ha sido notable. En la actualidad, sería difícil
cuestionar la autoridad del proyecto de artículos, varias de cuyas
disposiciones reflejan el derecho internacional consuetudinario.[17]
Más aún, dado que la Comisión
de Derecho Internacional es un órgano compuesto por personas que reflejan los
principales sistemas jurídicos y representan a todas las regiones geográficas,
y que incluye una creciente perspectiva de género, ella busca mantener una
visión global del derecho internacional. De ahí la especial importancia de su
adecuado diálogo con la Sexta Comisión, instancia a la que los informes de la
CDI son sometidos para aprobación y donde todos los Estados Miembros de las
Naciones Unidas además de expresar sus perspectivas nacionales pueden también
coordinar a nivel regional algunas posiciones jurídicas.[18]
Al respecto, se sabe que
algunos consultores jurídicos de los Ministerios de Asuntos Exteriores de
países con intereses afines sostienen reuniones de coordinación. Quizás uno de
los ejemplos principales es el Comité de Consejeros Jurídicos en Derecho
Internacional Público (CAHDI) del Consejo de Europa, o el grupo “Derecho
internacional público” del Consejo de la Unión Europea (COJUR). Asimismo,
aprovechando su presencia en la semana de alto nivel de la Sexta Comisión (la
denominada “semana del derecho internacional”), algunos juristas sostendrían
ese tipo de reuniones informales, por ejemplo, los denominados P3 (EEUU,
Francia y el Reino Unido), los países nórdicos, los países miembros de la
Asociación de Naciones de Asia Sudoriental (ASEAN), los denominados BRICS
(Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica), entre otros.
En ese contexto, cabe
destacar que desde el 2015 el Perú viene organizando en los márgenes de las
sesiones de la Sexta Comisión de la AG de la ONU las denominadas reuniones
informales de asesores jurídicos latinoamericanos en materia de derecho
internacional público. Estos encuentros brindan la oportunidad de intercambiar
puntos de vista sobre formas de continuar reforzando la contribución de nuestra
región al desarrollo progresivo y codificación del derecho internacional,
incluyendo la posibilidad de coordinar ciertas posiciones a nivel de asesores
jurídicos de América Latina. Esto
último, por cierto, podría ayudar a fortalecer la voz del denominado “sur
global” en el plano jurídico internacional.
Como señalé previamente, si
bien la Sexta Comisión de la Asamblea General no ha elaborado nuevos tratados
en los últimos años, debe ponerse en relieve que se viene debatiendo un
proyecto de Convenio sobre Crímenes de Lesa Humanidad, a partir del trabajo
realizado precisamente por la CDI. Ello, sin duda, sería un avance
significativo en la codificación del derecho internacional al cerrar una brecha
existente en las normas internacionales actuales
No obstante ello, en los últimos
años se ha podido constatar una creciente producción de acuerdos
internacionales en otras instancias. Por ejemplo, el Tratado sobre el Comercio
de Armas se negoció en la Primera Comisión (Desarme y Seguridad Internacional)
de la Asamblea General,[23] al igual
que el Tratado sobre la Prohibición de Armas Nucleares,[24]
este último por cierto si bien contribuye a estigmatizar a las armas nucleares
y a reducir su legitimidad, no ha sido firmado por las potencias nucleares. El
Acuerdo de París[25] fue
negociado en el marco de la Conferencia de las Partes de la Convención Marco de
las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, mientras que el tratado sobre la
conservación y el uso sostenible de la diversidad biológica marina de las zonas
situadas fuera de la jurisdicción nacional fue el resultado de una conferencia
intergubernamental extendida por algunos años, tomando como referencia a la
Tercera Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar.[26]
De la misma manera, en el
seno de la Organización Mundial de la Salud se vienen realizando consultas para
concluir un tratado sobre la prevención de las pandemias, así como para
enmendar el Reglamento Sanitario Internacional, mientras que en la Asamblea
Mundial del Medio Ambiente se está llevando a cabo la negociación de un tratado
para prevenir la contaminación por plásticos. Por otro lado, el Secretario
General de las Naciones Unidas, António Guterres, en su “Nueva Agenda para la
Paz”, presentada en julio de 2023,[27] instó a
que se desarrollen normas para regular la aplicación militar de la inteligencia
artificial, y se refiere igualmente a la urgencia de establecer un instrumento
jurídicamente vinculante relativo a los sistemas de armas autónomos, señalando
incluso como plazo máximo el 2026 (Organización de las Naciones Unidas [ONU],
2023).[28] Asimismo,
el SG en su referida agenda hace también un llamamiento a la necesidad de
establecer mecanismos de rendición de cuentas por el uso malicioso del
ciberespacio.
En esa línea, cuando en la
ONU u otros foros internacionales de alcance global no se logran consensos, la
comunidad internacional también puede optar por recurrir a organizaciones
regionales, como la Unión Africana,[29]
la Organización de los Estados Americanos, o incluso a foros multilaterales
como el Grupo de los Veinte (G-20) o los BRICS.
En suma, la Asamblea General
de las Naciones Unidas, a través de la Comisión de Derecho Internacional y la
Sexta Comisión -que combinan gran experiencia jurídica e inclusividad
política-, ha desempeñado un papel fundamental en el desarrollo progresivo y
codificación del derecho internacional. En un contexto en el que las relaciones
políticas y jurídicas se han vuelto más complejas, pese a ciertas posturas
unilateralistas y amenazas al multilateralismo, estimo que la labor de la Asamblea
General seguirá siendo un pilar en los esfuerzos por alcanzar entendimientos
para conseguir un sistema internacional más inclusivo, con visión de género, en
el que se garantice el respeto irrestricto de la Carta de las Naciones Unidas y
del derecho internacional. Aun así, existen otros foros donde se pueden
realizar importantes aportes a la codificación y el desarrollo progresivo del
derecho internacional. En todos esos casos, la construcción de consensos, a
través del equilibrio entre política y derecho internacional, es trascendental.
Continuando
con la definición del derecho como proceso, la lucha contra la impunidad se
puede enmarcar en la interacción, quizás más filosófica, entre justicia y paz,
que es otra manifestación de la relación entre el derecho internacional y la
política. En esta sección busco graficar que, si bien existen mecanismos para
garantizar la justicia penal internacional y la lucha contra la impunidad, con
independencia de lo político, subyacen cuestiones que, inevitablemente, afectan
esos esfuerzos de la comunidad internacional.
Durante las negociaciones del
Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional (en adelante, “Corte Penal” o
“CPI”) se abordaron las posibles formas de relacionamiento entre la CPI y la
ONU (y sus principales órganos), tomando en cuenta la necesidad de que una
institución judicial mantenga independencia de las consideraciones políticas
que están presentes en una organización como las Naciones Unidas.
Para poner en perspectiva esa
relación, recordaré primero -desde una mirada histórica, que antecede a la
creación de la CPI- que “la era de las Naciones Unidas”- a decir del jurista
James Crawford nació “con un juicio y una promesa …”
Más tarde, luego de los
significativos avances logrados con los juicios de Núremberg y los del Tribunal
Penal Militar Internacional para el Lejano Oriente, el Consejo de Seguridad a
inicios de los años noventa -y en el contexto de la disolución de la Unión
Soviética y el fin de la Guerra Fría- asumió cierto liderazgo en el desarrollo
de la justicia penal internacional al decidir, luego de las atrocidades de la
Guerra de los Balcanes, la creación del Tribunal Penal Internacional para la
antigua Yugoslavia (TPIY), y posteriormente, tras el genocidio tutsi, el
Tribunal Penal Internacional para Rwanda (TPIR). En efecto, superada
temporalmente la rivalidad bipolar entre Estados Unidos y la ex Unión
Soviética, y el consiguiente auge del liberalismo, el Consejo de Seguridad en
la última década del siglo veinte pudo actuar con mayor unanimidad en
cuestiones de paz y seguridad internacionales.
En cuanto al TPIY, es posible
realizar un balance positivo de sus aportes a la jurisprudencia penal
internacional. Sin embargo, con su “histórico cierre”, el 31 de diciembre de
2017, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, luego de extensas
negociaciones, acordó un lacónico comunicado sin reconocer la contribución del
TPIY al desarrollo del derecho penal internacional.[31]
Acerca del TPIR, clausurado en diciembre de 2015, uno de los temas
controversiales de sus últimos años fue la liberación anticipada (early release) de condenados por el
crimen de genocidio. Ello, en el marco de la labor que lleva a cabo el
Mecanismo Residual de los Tribunales Penales (MRTP), el mismo que fue creado
mediante resolución 1966 (2010) del Consejo de Seguridad con el fin de
continuar la jurisdicción, los derechos y las obligaciones, y las funciones
esenciales del TPIY y del TPIR. Como ejemplo, me puedo referir al rol que
cumplió Etiopía en 2018 como miembro no permanente del Consejo de Seguridad al
asumir de cierta manera la causa del Gobierno de Rwanda. En esa condición,
Etiopía planteó la problemática de la liberación anticipada de condenados por
genocidio, buscando que el Consejo expresara preocupación por la “política del
presidente del Mecanismo sobre el particular”. Ello se refería al enfoque
asumido por el entonces presidente del MRTP para abordar dicho tema y decidir
las referidas liberaciones. La propuesta no fue aceptada por varios países
(especialmente EEUU, el Reino Unido y Francia) por considerarlo como una
intromisión de un órgano político sobre la autonomía e independencia de un
órgano judicial.[32]
Del mismo modo, la comunidad
internacional también asistiría a la creación de diversos tribunales “híbridos”
Luego de la entrada en vigor
del Estatuto de Roma, en 2002, si bien la Organización de las Naciones Unidas
no firmó dicho instrumento (en consecuencia, no está directamente obligada por
él), se suscribió en 2004 el “Acuerdo de Relación”, de conformidad con la
resolución 58/79 de la AG, y el Art. 2 del Estatuto de Roma.[36] Al
reconocer el carácter judicial independiente de la CPI y la necesidad de que
tanto la ONU como la Corte respeten sus respectivos mandatos, el Acuerdo de
Relación busca la cooperación estrecha entre las dos instituciones y la
posibilidad de sostener consultas en materias de interés mutuo.
Desde una perspectiva más
bien política, la Asamblea General de las Naciones Unidas negocia y adopta
anualmente una resolución titulada “Informe anual de la Corte Penal
Internacional a la Asamblea General
De otro lado, la relación de
la CPI con el Consejo de Seguridad no es menos compleja. Sin ser parte de las
Naciones Unidas, el Estatuto de la CPI contempla un rol de primer orden para el
Consejo, a saber, la posibilidad de remitir situaciones con arreglo al artículo
15 de dicho Estatuto. Ello quedó materializado a través de sendas remisiones a
la Corte Penal de las Situaciones en Darfur, Sudán (2005),[40]
y en Libia. (2011).[41] Es de
destacar que precisamente desde el 2011 no se ha vuelto a conseguir la unidad
necesaria en el Consejo de Seguridad para remitir una nueva situación a la CPI,
lo que pone en evidencia que las estructuras de la posguerra siguen vigentes y
que la política ejerce influencia en el ámbito penal internacional. A pesar de
ello, es posible afirmar en cuanto al Consejo de Seguridad y la justicia penal
internacional que los mandatos y las atribuciones del Consejo y de la Corte
Penal Internacional responden a objetivos convergentes. La responsabilidad
primordial de este órgano y la competencia de la Corte sobre los crímenes más
graves, deben ser entendidas y ejecutadas como tareas complementarias e
interdependientes. Dicha relación se puede resumir en el lema: “No puede haber
paz sin justicia, ni justicia sin paz”,[42]
lo que pone en evidencia una vez más la noción del derecho como proceso en la
toma de decisiones.
La labor de investigación y
enjuiciamiento de crímenes atroces que cumple la Fiscalía de la Corte Penal
Internacional es fundamental. Dado que los graves crímenes de los que se ocupa
la CPI -incluyendo el crimen de agresión, sobre el que la Corte tiene
jurisdicción desde el 17 de julio de 2018-[43]
ponen en peligro la paz y la seguridad internacionales, la Fiscalía al llevar a
cabo investigaciones y enjuiciamientos a los principales responsables hace que
la rendición de cuentas a nivel internacional sea un proceso más tangible y
desincentive la comisión de atrocidades masivas.[44]
Esto debe ser reforzado dado que cuando los Estados no acatan las decisiones de
las salas de la CPI sobre situaciones remitidas por el Consejo de Seguridad, se
socava la credibilidad de ambas instituciones. [45]
Debe notarse, además, que el
rol del Consejo de Seguridad ha ido más allá de crear tribunales
internacionales. Por ejemplo, en el caso de la República Centroafricana (RCA),
el Consejo dispuso que la Misión Multidimensional Integrada de las Naciones
Unidas para la Estabilización en la República Centroafricana (MINUSCA) ayude a
la Corte Penal Especial de la RCA.[46] Asimismo,
el Consejo le solicitó a la Secretaría de la ONU que trabaje estrechamente con
la Unión Africana con el fin de que ésta cree el tribunal híbrido para
No obstante ello, es claro
que en los últimos años se ha podido constatar falta de unión en el Consejo de
Seguridad así como la crisis que atraviesa la Corte Penal Internacional,
acompañada de situaciones en las que es difícil que se logre la acción judicial
efectiva por la ausencia de voluntad política de los Estados Miembros, principalmente
de los miembros permanentes del Consejo de Seguridad (P5), a saber, China,
EEUU, la Federación de Rusia, Francia y el Reino Unido (que dicho sea de paso
son también “los Estados poseedores de armas nucleares”, según el Tratado sobre
la no proliferación de las armas nucleares). En efecto, tanto en el caso de
Darfur como en el de Libia, las resoluciones del Consejo de Seguridad fueron
adoptadas bajo el Capítulo VII de la Carta de la ONU, lo que refleja que
respondían a amenazas a la paz y seguridad internacionales. Si bien en el caso
de Darfur hubo oposición de algunos miembros (EEUU, China, Argelia y Brasil,
quienes se abstuvieron), la situación en Libia fue remitida en el contexto de
la Primavera Árabe, cuando el régimen de Muamar Gadafi fue acusado de cometer
crímenes contra la humanidad, lo que permitió que la resolución fuera adoptada
por unanimidad, mostrando un inusual consenso internacional sobre la materia.
Así pues, con las crecientes
divisiones geopolíticas entre los P5, especialmente EEUU de un lado, y Rusia y
China del otro, no se ha logrado alcanzar nuevos consensos. Ello se ha agravado
sobre todo en las situaciones relativas a Siria, Ucrania y Gaza. Otras razones
que explican la imposibilidad de lograr consensos son las críticas y la desconfianza
frente a la CPI – debido a percepciones de sesgo y de justicia selectiva-, así
como consideraciones políticas y económicas. Algunos miembros permanentes del
Consejo de Seguridad a menudo priorizan sus intereses nacionales (políticos y
económicos) sobre las consideraciones de la justicia penal internacional. Esto
ha sido evidente en la renuencia a intervenir en situaciones complejas donde su
influencia estratégica esté en juego.[47]
En cuanto a las críticas e
incluso amenazas a la Corte Penal Internacional, ellas se han exacerbado
últimamente a propósito de la orden de detención emitida por la Sala de
Cuestiones Preliminares en contra del presidente de Rusia (CPI, 2022),[48]
así como la más reciente decisión del Fiscal de la CPI de solicitar
Frente a esa falta de
consenso, se puede observar que, en casos de graves violaciones a los derechos
humanos y al derecho internacional humanitario y cuando las autoridades
nacionales no pueden o no quieren actuar, la comunidad internacional ha venido
estableciendo, pragmáticamente, mecanismos que permiten compilar evidencia de
manera que las pruebas puedan ser utilizadas en futuros enjuiciamientos por
cortes nacionales, regionales o internacionales que puedan tener jurisdicción
sobre tales delitos.
A manera de ejemplo,
recordemos que en 2016, la Asamblea General estableció el Mecanismo
Investigativo Internacional Independiente para los crímenes más graves
cometidos en Siria (conocido como “IIIM”). En el caso de Iraq, el Consejo de
Seguridad adoptó la resolución 2379 (2017) solicitando al Secretario General
que establezca el Equipo de investigación para promover la rendición de cuentas
por los crímenes cometidos por el Estado Islámico de Iraq y el Levante
(Dáesh/ISIL), conocido por sus siglas en inglés como UNITAD. A su turno, el
Consejo de Derechos Humanos, en septiembre de 2018, decidió establecer un
mecanismo independiente para compilar, preservar y analizar evidencia de los
crímenes más graves de derecho internacional cometidos en Myanmar desde 2011.[50] A ello se
puede agregar que el Consejo de Seguridad estableció en el 2005 una Comisión de
Investigación Internacional e Independiente para apoyar a las autoridades
libanesas en su investigación de todos los aspectos del ataque terrorista que
asesinó al ex primer ministro libanés, Rafiq Hariri.
Sin perjuicio de la relación
existente entre el derecho internacional y la política, el derecho penal
internacional, incluyendo mediante el desarrollo jurisprudencial y otros
mecanismos, ha continuado avanzando y enfrentando los diversos casos de graves
violaciones a los derechos humanos y al derecho internacional humanitario como
una respuesta al uso desproporcionado del poder y la fuerza. El efecto
disuasivo de los enjuiciamientos es discutible, sin embargo, debemos recordar
que la promesa de la justicia penal internacional es, al final del día, una de
las posibles respuestas ante la comisión de atrocidades, pero no la única. En
ausencia de ella se se puede recurrir no sólo a la labor de las comisiones de
la verdad y reconciliación, sino también a los mecanismos no judiciales
mencionados que permiten compilar evidencia y contribuir a la realización de
futuros enjuiciamientos.
En conclusión, las
perspectivas de la justicia penal internacional y la lucha contra la impunidad
se enfrentan a desafíos significativos en el contexto actual de divisiones
geopolíticas. La creciente polarización entre las grandes potencias, como EEUU,
Rusia y China, ha debilitado la capacidad del Consejo de Seguridad para
alcanzar los consensos necesarios para acciones coordinadas y efectivas. Esta
situación ha paralizado la posibilidad de remitir nuevas situaciones a la CPI y
ha reducido la cooperación internacional en investigaciones de crímenes graves.
Además, la percepción de sesgo y de instrumentalización política de la CPI han
minado su legitimidad, con varios Estados cuestionando su imparcialidad y amenazando
con retirarse del Estatuto de Roma.
Por su parte, las
organizaciones no gubernamentales, la sociedad civil en general, y algunos
Estados, continúan presionando por la rendición de cuentas y la justicia para
las víctimas de crímenes de guerra, genocidio y crímenes de lesa humanidad.
Iniciativas regionales y nacionales, como los tribunales híbridos y otros
mecanismos están complementando el trabajo de la CPI en los contextos en los
que la intervención internacional es limitada. Estos esfuerzos subrayan la
importancia de mantener el enfoque en los derechos humanos y la justicia, a
pesar de los obstáculos geopolíticos, y muestran que la justicia penal
internacional, anclada en el derecho internacional y los principios y valores
consagrados en el Estatuto de Roma, puede constituir una respuesta al ejercicio
excesivo del poder y una reacción a las realidades cambiantes del escenario
político global, incluso en el marco de una posible transición a un nuevo orden
mundial.
Si
bien es posible encontrar nociones del sistema de seguridad colectiva desde los
tiempos de la Liga de las Naciones,[51] y
que dicho sistema fue puesto en práctica antes de la II Guerra Mundial, en los
meses previos a la creación de las Naciones Unidas se discutió también el
concepto en el ámbito latinoamericano. Me refiero a la Conferencia
Interamericana sobre Problemas de la Guerra y de la Paz, conocida como
“Conferencia de Chapultepec” (1945), uno de cuyos documentos finales[52] hace
referencia a los principios de la seguridad colectiva. En efecto, durante esa
conferencia, la mayoría de Estados latinoamericanos -incluido el Perú- apoyaron
activamente la idea de crear una nueva organización internacional para promover
la paz y la seguridad después de la guerra, abogaron por principios como la
igualdad soberana de los Estados, la no intervención y la resolución pacífica
de controversias, que más tarde se reflejarían en la Carta de las Naciones
Unidas. Así, en San Francisco, los diplomáticos latinoamericanos entablaron
negociaciones con representantes de otras regiones, y contribuyeron al proceso
de creación de consenso; su compromiso con los principios de seguridad
colectiva y cooperación internacional fue decisivo para acortar las distancias
y encontrar un terreno común entre el diverso grupo de países participantes,
allanando así el camino para la adopción de la Carta de las Naciones Unidas, y
consagrando la regla general de prohibición de uso de la fuerza contenida en el
Art. 2, párrafo 4.[53]
El sistema de seguridad
colectiva consiste en que cada Estado acepta que la seguridad de uno les
concierne a todos y por ello se compromete a llevar a cabo una respuesta
coordinada en caso de amenaza a la paz, quebrantamiento de la paz o acto de
agresión (e.g.: Art. 39 de la Carta de la ONU, Art. 3 del Tratado
Interamericano de Asistencia Recíproca, y Art. 5 del Tratado del Atlántico
Norte). El concepto busca armonizar los intereses de Estados soberanos con el
imperativo de mantener la paz y seguridad internacionales. De esa manera, la
Carta establece principios que obligan a los Estados a determinadas acciones,
resaltando la diplomacia, las medidas que no involucran el uso de la fuerza
(“sanciones”)[54] y, de ser
necesario, el uso de la fuerza. En ese contexto, el Consejo de Seguridad de las
Naciones Unidas cumple un rol capital.
Si analizamos, en ese plano,
la relación entre el Consejo de Seguridad y el derecho internacional, lo que
incluye la manera en que aquél contribuye al desarrollo de éste, se puede decir
que si bien el Consejo -como “órgano político principal” de la ONU- se
encuentra en la intersección entre política y derecho internacional, su
accionar está
En cuanto al uso de la
fuerza,[57] la Carta
de la ONU establece que los Estados Miembros “se abstendrán de recurrir a la
amenaza o al uso de la fuerza contra la integridad territorial o la
independencia política de cualquier Estado, o en cualquier otra forma
incompatible con los Propósitos de las Naciones Unidas” (1945, Art. 2, par. 4).[58]
Dicha regla, que es una de las piedras angulares del orden de la posguerra,
tiene dos excepciones: las medidas de fuerza previstas en el Art. 42, y según
el Art. 51 de la Carta.[59]
Como se recuerda, el Consejo
de Seguridad autorizó excepcionalmente el uso de la fuerza en algunas
ocasiones. Por ejemplo, la coalición que lideró EEUU contra Iraq por la
agresión a Kuwait (1990);[60] la
operación en Bosnia y Herzegovina (1993);[61]
la operación Turquesa en Rwanda liderada por Francia (
En este último caso, la
operación fue implementada en aplicación del concepto de responsabilidad de
proteger (R2P) que consiste en que no sólo cada
Estado “es responsable
de proteger a su población
del genocidio, los
crímenes de guerra,
la depuración étnica
y los crímenes de lesa humanidad” (resolución de
60/1, AGNU, párrafo 138, 2005), sino que
la comunidad internacional tiene también “la responsabilidad de utilizar
los medios diplomáticos, humanitarios y otros medios pacíficos apropiados,
de conformidad con
los Capítulos VI
y VIII de
la Carta, para
ayudar a proteger
a las poblaciones” (resolución 60/1, AGNU, párrafo
139) de tales atrocidades masivas.
Si bien el R2P goza de un
apoyo no menor en la Asamblea General de las Naciones Unidas, existe un grupo
de países que están en contra de éste y manifiestan que no hay consenso en la
comunidad internacional en torno a él. Alertan, asimismo, sobre los excesos a los
que pueden conducir políticas que ellos consideran como intervencionistas y la
manera en que afectarían a Estados soberanos. Sobre esto último, quienes se
oponen al R2P son generalmente los países que cuestionan un sesgo poscolonial
del derecho internacional. Cabe precisar que el Perú otorga importancia al
referido principio, considerando que en su tercer pilar busca coadyuvar hacia
una respuesta adecuada de la comunidad internacional frente a situaciones de
violaciones masivas, pero siempre de conformidad con el Capítulo VII de la
Carta de las Naciones Unidas.
De otro lado, el principio de
legítima defensa, profundamente arraigado en el derecho internacional,
constituye un derecho inherente de los Estados a protegerse contra las
agresiones armadas. Este concepto encuentra su base jurídica en el Art. 51 de
la Carta de las Naciones Unidas, que subraya que puede ser ejercido de manera
individual o colectiva, al tiempo que hace hincapié en la necesidad de que el
Consejo de Seguridad desempeñe un papel en el mantenimiento de la paz y la
seguridad internacionales (Lewis et al., 2019).[65]
El derecho de legítima
defensa frente a actores no estatales sigue siendo un aspecto dinámico y
debatido del derecho internacional. Aunque las normas tradicionales se
elaboraron teniendo en cuenta los conflictos entre Estados, la naturaleza
cambiante de las guerras y las amenazas a la seguridad exigen un enfoque
matizado que respete los principios del derecho internacional y aborde, al
mismo tiempo, los retos específicos que plantean los actores no estatales.[66]
En ese contexto, es
inevitable recordar las ocasiones en las que el uso de la fuerza constituyó una
violación de la Carta de las Naciones Unidas, como, por ejemplo, la invasión
turca en Chipre (1974), la invasión soviética de Afganistán (1979), la invasión
estadounidense de Granada (1983), la intervención de la OTAN en Kosovo (1999),
la invasión estadounidense en Iraq (2003), la invasión rusa en Ucrania (2022),[67] o
la incursión de Azerbaiyán contra armenios en la región Nagorno-Karabakh
(2023). Al respecto, tal como lo señalé previamente en relación a la
imposibilidad de lograr consensos en el Consejo de Seguridad, las principales
potencias con frecuencia priorizan sus intereses vitales y la protección de sus
zonas de influencia sobre otras consideraciones.
A propósito de ello, a manera
de ejemplo con base en la experiencia peruana en el Consejo de Seguridad
(2018-2019), es pertinente recordar las cuestiones jurídicas fundamentales que
surgieron en torno a los bombardeos de EEUU, Francia y el Reino Unido contra
Siria, el 14 de abril de 2018, aunque las consideraciones principales en ese
momento hayan sido políticas. Los ataques aéreos de las tres potencias contra
determinados objetivos gubernamentales en Siria fueron en respuesta al presunto
ataque con armas químicas por parte del Gobierno sirio contra la población
civil en Duma. Dicho gobierno, como se recuerda, negó cualquier vinculación con
ese ataque. Sin embargo, los bombardeos, realizados sin haber mediado una
aprobación del Consejo de Seguridad, configuraron también una contravención de
las reglas sobre uso de la fuerza establecidas en la Carta.[68]
Un asunto vinculado, que
merece mención especial en el marco de la lucha contra el terrorismo, es la
interpretación expansiva del derecho a la legítima defensa colectiva. Algunos
Estados invocan el Art. 51 de la Carta cursando comunicaciones al Consejo de
Seguridad pretendiendo justificar determinadas acciones antiterroristas
(especialmente en Siria), con el riesgo de desvirtuar el sentido restrictivo de
dicha excepción. Frente a ello, se ha iniciado un proceso para incorporar esta
discusión en algunas instancias de Naciones Unidas, incluyendo el Consejo de
Seguridad, tanto a nivel procedimental (que implica una adecuada publicidad de dichas
comunicaciones), como a nivel sustantivo (en lo relativo al mérito de la
interpretación y la legalidad del uso de la fuerza).[69]
Lamentablemente, en el
escenario internacional actual es posible afirmar que el sistema de seguridad
colectiva, debido a la posibilidad de ejercer el derecho de veto por parte de
los miembros permanentes del Consejo de Seguridad está en riesgo. Podría
decirse que algunos Estados cumplen el derecho internacional sólo cuando
conviene a sus intereses, pero al mismo tiempo que en el marco de dicho órgano
político no dudan en invocar el derecho de veto cuando sus intereses vitales
están en juego, lo que genera acusaciones de doble estándar contra algunos
Estados.[70]
En opinión del profesor Marcelo Kohen, hemos regresado al tiempo previo al
pacto Briand-Kellogg: “la guerra ahora parece ser un instrumento legítimo de
política nacional”
En definitiva, la crisis del
sistema de seguridad colectiva de las Naciones Unidas se ha manifestado a
través de la incapacidad del Consejo de Seguridad para actuar de manera
decisiva y efectiva frente al creciente número de conflictos. Las divisiones
geopolíticas entre sus miembros permanentes, particularmente EEUU, Rusia y
China, han conllevado a un uso más frecuente del derecho de veto, paralizando
la toma de decisiones críticas en situaciones de amenazas a la paz y seguridad
internacionales. Esta inacción ha socavado la credibilidad de las Naciones
Unidas para cumplir su principal objetivo, el mantenimiento de la paz y la
seguridad internacionales. Ello se pone en evidencia en conflictos como los de
Siria, Sudán, Ucrania y, más recientemente, Gaza, en los que las rivalidades
geopolíticas han impedido una resolución coordinada y efectiva. Además, la
percepción de que la ONU estaría dominada por las principales potencias ha
alimentado la desconfianza en su capacidad para actuar de forma imparcial y
justa.
Existen
diversas instancias de interacción entre política y derecho internacional, tal
como se ha podido constatar en este artículo. Ellas van desde la orientación
política que brinda la Sexta Comisión a la Comisión de Derecho Internacional,
pasando por las razones que explican la ausencia de una definición global de
terrorismo, la relación entre el Consejo de Seguridad y la Corte Penal
Internacional, hasta la priorización -por parte de las principales potencias-
de sus intereses vitales frente a consideraciones jurídicas y de otra
naturaleza.
Sin perjuicio de ello, y de
las amenazas al multilateralismo y las violaciones frecuentes del derecho
internacional, frente a la tentación del unilateralismo, resultaría conveniente
que la mayoría de los Estados forje alineamientos, y quizás alianzas,
reafirmando la vigencia del derecho internacional, y la Carta de la ONU, así
como la relevancia de la justicia penal internacional, los derechos humanos y
el derecho internacional humanitario para el mantenimiento de la paz y
seguridad internacionales, redoblando esfuerzos para lograr consensos
necesarios mínimos.
En cuanto a la codificación
del derecho internacional, conviene continuar contribuyendo al desarrollo de
normas jurídicamente vinculantes, predecibles y confiables, tanto en la
Asamblea General, abogando por una fortalecida relación entre la Comisión de
Derecho Internacional y la Sexta Comisión, como en los demás foros que
contribuyen al desarrollo progresivo del derecho internacional y su
codificación. Ello permitirá que los Estados pequeños y medianos se mantengan
en un pie de igualdad ante la comunidad de naciones.[72]
Acerca de la lucha contra la
impunidad, la relación entre justicia y paz es fundamental. Sin embargo, en las
circunstancias actuales las diferencias políticas dificultan el logro de los
entendimientos necesarios -por ejemplo, la falta de unidad en el Consejo de
Seguridad, especialmente entre sus miembros permanentes- para establecer
responsabilidades judiciales efectivas como fuera el caso en el pasado con la
creación de los tribunales especializados “ad hoc” o la remisión de situaciones
a la Corte Penal Internacional. También se ha podido observar que los
desarrollos recientes en las investigaciones que lleva a cabo el Fiscal de la
CPI buscan expresar respuestas jurídicas al ejercicio excesivo del poder, lo
que también puede ser un rasgo del camino hacia un nuevo orden. Se ha podido
constatar igualmente que será necesario continuar con el establecimiento de
mecanismos no judiciales que permitan compilar evidencia y asegurar futuros
enjuiciamientos.
En el ámbito de la seguridad
colectiva, actualmente en grave crisis, se debe recordar que uno o unos pocos
Estados, por poderosos que sean, no pueden cambiar las normas establecidas del
derecho internacional. Que dichas normas sean adecuadas depende en última
instancia de la eficacia del sistema de seguridad colectiva establecido por la
Carta de las Naciones Unidas. Así, las normas existentes del derecho
internacional sobre el uso de la fuerza, correctamente interpretadas y
aplicadas, podrían contribuir a hacer frente a las amenazas actuales contra la
paz y la seguridad internacionales.
En medio de esos graves
desafíos que amenazan la estabilidad y la vigencia de normas internacionales,
el desarrollo, la plena aplicación y la promoción del derecho internacional
constituyen la mejor garantía para una convivencia pacífica y solidaria, en pie
de igualdad, de conformidad con los propósitos y principios de la Carta de las
Naciones Unidas. Asimismo, la posibilidad de una transición hacia un nuevo
orden mundial parece apoyarse en varios factores. Primero, la urgente necesidad
de reformar el Consejo de Seguridad para mejor reflejar la realidad geopolítica
actual. Además, en algunos casos, existe un creciente impulso para fortalecer
las organizaciones regionales que pueden complementarse y actuar donde la ONU
no logra los consensos necesarios. Las iniciativas de justicia penal
internacional y los tribunales híbridos, así como otros mecanismos
internacionales, también ofrecen modelos alternativos de rendición de cuentas
que podrían integrar un sistema más inclusivo, equitativo y representativo.
Aunque estas transiciones son
complejas y enfrentan resistencia, representan pasos potenciales hacia un
sistema de justicia y seguridad internacional más equitativo y eficaz, que
incluya a más voces del sur global.
Por todo ello, considero que
corresponde a los Estados buscar formas de continuar contribuyendo al
desarrollo y defensa de las normas de derecho internacional en general, y de
aquellas sobre la lucha contra la impunidad y el uso de la fuerza en
particular. Concretamente, toca velar por que se comprenda adecuadamente el
marco jurídico en el que operan los principales órganos de las Naciones Unidas,
incluyendo al Consejo de Seguridad y la Asamblea General; procurar que se
sienten buenos precedentes (y se eviten los malos) coadyuvando así a la
evolución del derecho internacional; garantizar que cuando la Asamblea General,
el Consejo de Seguridad o incluso el Consejo de Derechos Humanos actúen, lo
hagan con tanta claridad como permitan las circunstancias políticas, es decir,
que sus resoluciones estén bien redactadas y que su significado y efecto puedan
ser comprendidos.
Finalmente, a pesar de la
instrumentalización del derecho internacional, su vigencia y expansión son
trascendentales para conseguir los equilibrios necesarios y poder así hacer
frente a los diversos desafíos actuales y futuros, incluso en un escenario de
posible transición hacia un nuevo orden mundial, caracterizado por la
multipolaridad, el incremento de estatus de países del denominado ‘sur global’
y el traslado del eje de poder económico de Occidente a Oriente.
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Autofinanciado.
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autor declara no tener conflicto de interés.
Contribución
del autor en el artículo completo.
El
autor agradece los valiosos comentarios sobre versiones previas de este
artículo brindados por: Pierre-Etienne Bourneuf, Karem Cardenas, Alfredo
Crosato, Susan Goard, Pierre Horna, José Marín, José Antonio Saavedra, Juan
José Ruda, Philip Ponce Light, Glauco Seoane y Ana Rolón. También es oportuno
expresar el agradecimiento del autor a Lia Diaz Quevedo por su apoyo en la
búsqueda de algunas fuentes y en la revisión del manuscrito.
ahorna@rree.gob.pe
[1] El presente artículo no plantea una oposición entre
política y derecho internacional. Se busca mas bien presentar algunas
instancias de la relación o interacción entre la política y el derecho
internacional.
[2] Acerca de la noción del derecho internacional como
proceso, ver, entre otros exponentes de la New Haven School de derecho
internacional, a: Higgins, R. (1968). Policy Considerations and the International
Judicial Process. International and Comparative Law Quarterly, 17(1),
58–84. doi:10.1093/iclqaj/17.1.58; Reisman, W. M. (2012). The Quest for
World Order and Human Dignity in the Twenty-First Century: Constitutive Process
and Individual Commitment. Brill
Nijhoff.
[3] La judicialización se refiere aquí no solamente a la
proliferación de cortes y tribunales internacionales, sino también a la
creciente frecuencia con la que los Estados recurren a las jurisdiccionales
internacionales para resolver cuestiones urgentes que afectan sus relaciones,
incluso en el caso de conflictos armados activos. Ver e.g.: Follesdall, A. y
Ulfstein, G. (Eds.) (2018). The
Judicialization of International Law: A Mixed Blessing? Oxford University Press. Ejemplo de algunos casos,
entre la larga lista de asuntos pendientes sólo en la Corte Internacional de
Justicia (CIJ), son: Allegation of
Genocide under the Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of
Genocide (Ukraine v. Russian Federation), medidas provisionales, orden del
16 de marzo de 2022, para. 86; Application
of the Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide
(The Gambia v. Myanmar), excepciones preliminares, fallo, 22 de julio de
2022; Application of the Convention
Against Torture and other cruel, inhumane or degrading treatment or punishment
(Canada and The Netherlands v. Syrian Arab Republic), medidas
provisionales, orden del 16 de noviembre de 2023; y Application of the Convention on the Prevention and Punishment of the
Crime of Genocide (South Africa v. Israel), medidas provisionales, orden
del 26 de enero de 2024 y también orden del 24 de mayo de 2024. A ellos se
puede agregar los procesos consultivos relativos al cambio climático (Caso 31: Advisory Opinion requested by the Commission
of Small Island States on Climate Change and International Law, ITLOS, 21 May 2024), y el que actualmente está en curso ante la CIJ, Obligations of States in respect of Climate
Change.
[4] Ver: Anghie, A. (2005). Imperialism, Sovereignty and the Making
of International Law. Cambridge University Press; Abi-Saab, G. (2016). The
Third World intellectual praxis: confrontation, participation or operation
behind enemy lines? Third World Quarterly, 37(11), 1957-1971; Chimni, B.S.
(2017). International Law and World Order: A Critique of Contemporary
Approaches. (2ª ed.). Cambridge University Press; Anghie, A. (2023).
Rethinking International Law: A TWAIL Retrospective. European Journal of International Law. 34(1), 7-112; y Modirzadeh,
N. (2023). “Let Us All Agree to Die A Little”: TWAIL’s Unfulfilled Promise. Harvard International Law Journal. 65(1),
79-131. Ver también: Casos relativos al
África Sudoccidental, ICJ Reports 1966, p. 6. Asimismo, ver: Kohen, M.
(2001). La contribución de América Latina al desarrollo progresivo del derecho
internacional en materia territorial. Anuario
Español de Derecho Internacional, 17,
57-77.
[5] Ver: Koskenniemi, M. (1989). From Apology to Utopia. Cambridge University Press.; Koskenniemi, M.
(2009). The Politics of International Law.
En J. Cardona Lorens (Ed.), Cursos Euromediterráneos Bancaja de Derecho
Internacional (1 ed., Vol. VIII/IX, pp. 51-166). Tirant lo Blanch; Koskenniemi, M.
(2009). The Politics of International Law – 20 Years Later. European Journal
of International Law, 20(1), 7-19; así como, e.g.: Jouannet, E. (2011).
Koskenniemi: A Critical Introduction. En M. Koskenniemi (Ed.), The Politics
of International Law (pp. 1-32). Oxford and Portland; Hart Publishing. Ver
también: Van Klaveren, A. (2011). Política
y Derecho Internacional. El análisis de los regímenes internacionales. Anuario Argentino de Derecho Internacional, 20, 143-169.
[6] Solari, L. (1985). Las Naciones Unidas y el Derecho
Internacional. Revista Peruana de Derecho
Internacional
[7] Estatuto de la Comisión de Derecho Internacional,
adoptado mediante resolución 174 (II) de la AGNU, del 21 de noviembre de 1947
(y sucesivas enmiendas).
[8]Aunque la lista incluye 19 convenios, ver: https://treaties.un.org/Pages/DB.aspx?path=DB/studies/page2_en.xml (recuperado el 31 de mayo de 2024), los últimos tres
son: Convenio Internacional para la represión de los atentados terroristas
cometidos con bombas (
[9] Perera, R. (2014). The draft UN Comprehensive
Convention on international terrorism. En B. Saul, Research Handbook on international law and
terrorism (pp. 120-128).
Oxford University Press. Igualmente: Pejic, J. (2012). Armed Conflict and
Terrorism: There is a (big) difference. En A. Salinas de Frías, K. Samuel y N.
D. White (Eds.), Counter-terrorism:
International Law and Practice (pp.
171-204). Oxford University Press; y Saul, B. (2021). From conflict to
complementarity: Reconciling international counterterrorism law and
international humanitarian law. International
Review of the Red Cross, 103(916-917),
157-202.
[10] La principal fuente de divergencia consiste en la
intención -por parte de los Estados miembros de la Organización de Cooperación
Islámica- de excluir del alcance de la futura Convención a los actos de los
“movimientos de liberación nacional”, concretamente el derecho de los pueblos a
resistir la ocupación extranjera y la agresión, lo que debe distinguirse de
actos de terrorismo (ver resolución 3070 (XXVIII) de 1973 de la AGNU), lo que
no es aceptado por los denominados Estados occidentales. En 2005, a través del
Documento Final de la Cumbre Mundial (resolución 60/1 de la AGNU), los líderes
de los Estados Miembros subrayaron la necesidad de hacer todo lo posible para
alcanzar un acuerdo y concluir un Convenio general sobre el terrorismo
internacional, durante el sexagésimo período de sesiones de la Asamblea
General. Han pasado ya casi 20 años desde entonces.
[11] Es preciso resaltar que en mi condición de coordinador
de las cuestiones pendientes del CCIT presenté en 2018 un non-paper que busca destrabar el impasse. Al respecto, ver Informe
oral del Presidente del Grupo de Trabajo “Medidas para Eliminar el Terrorismo
Internacional”, Embajador Rohan Perera (Sri Lanka), de fecha 8 de noviembre de
2023, párrafo 10, disponible en: https://www.un.org/en/ga/sixth/78/pdfs/statements/int_terrorism/36mtg_oral_report.pdf (recuperado el 31 de mayo de 2024).
[12] Ver: CTED Analytical Brief: A commentary on the
codification of the terrorism offence, junio de 2024.
[13]
[14]
[15] Ulloa, A. (
[16] Resolución 56/83 de la AGNU del 28 de enero de 2002.
Otro caso especial es el de la Convención sobre las inmunidades
jurisdiccionales de los Estados y de sus bienes; la Comisión trabajó en un
texto entre 1978 y 1991, pero la AG no adoptó la Convención hasta 2004 y aún no
ha entrado en vigor.
[17] E.g.: Application of the Convention on the Prevention
and Punishment of the Crime of Genocide (Croatia v. Serbia), ICJ
fallo, 3 de febrero de 2015, para. 128; o Delimitation of the maritime
boundary in the Atlantic Ocean (Ghana/Côte d’Ivoire), ITLOS,
sentencia, 23 de septiembre de 2017, para. 558. Sin embargo, esto debe
confrontarse con el caso: Legality of Use
of Force (Serbia and Montenegro v. Belgium), Order of 2 June 1999, ICJ Reports 1999, en particular, Declaration of Judge Koroma.
[18] Acerca del rol del
consultor jurídico (o jurisconsulto) en las Cancillerías, se puede ver:
Guillaume, G. (1989). La direction des affaires juridiques du ministère des
affaires étrangères : conseil juridique et action diplomatique. En G. Cotterau
(Ed.), Mélanges de Lacharrière «Guy
Ladreit de Lacharrière et la politique extérieure de la France» (pp. 267-278). Masson; Koh, H.
(2012). The State Department Legal Adviser’s Office: Eight Decades in Peace and
War. The Georgetown Law Journal, 100(5), 1747-1781; y Wood, M.
(2013). Legal Advisers. En R. Wolfrum (Ed.), Max Planck Encyclopedia of Public International Law (pp.772-779).
Oxford University Press.
[19] Gramer, R., y Rathi, A. (23 de diciembre de 2022). How an Unusual
Coalition Outfoxed China and Russia at the U.N. Foreign Policy. En vinculación a esta temática, ver también la
iniciativa sobre Asistencia Judicial Recíproca y Extradición, que culminó con
la adopción, en mayo de 2023, de la Convención sobre cooperación internacional
en la investigación y el enjuiciamiento de delitos de genocidio, crímenes de
lesa humanidad, crímenes de guerra y otros crímenes internacionales (Convención
de Liubliana – La Haya).
[20] Lo anterior reviste la mayor importancia desde la
invasión rusa a Ucrania y el más reciente conflicto entre Israel y Hamás.
[21] Asamblea General de las Naciones Unidas (2022).
Informe de la Comisión de Derecho Internacional sobre su 73° período de
sesiones (Resolución A/77/10). Naciones Unidas.
[22] Asamblea General de las Naciones Unidas (2023). Informe
de la Comisión de Derecho Internacional sobre su 74° período de sesiones
(Resolución A/78/10). Naciones Unidas.
[23]
[24]
[25]
[26] Acuerdo en el marco de la Convención de las Naciones
Unidas sobre el Derecho del Mar relativo a la conservación y el uso sostenible
de la diversidad biológica marina de las zonas situadas fuera de la
jurisdicción nacional. Adoptado el 19 de junio de 2023. Aún no se encuentra en
vigor.
[27] Organización de las Naciones Unidas (2023). Our Common Agenda
Policy Brief 9: A New Agenda For Peace.
[28] Op. cit.,
Acción 11.
[29] Como se menciona más adelante, un ejemplo de ello es
el tribunal híbrido para Sudán del Sur establecido por la Unión Africana, en
coordinación con el Consejo de Seguridad.
[30] Agreement for the
prosecution and punishment of the major war criminals of the European Axis. Firmado en Londres el 8 de agosto de 1945. Para un
comentario contemporáneo sobre los juicios de Núremberg, se puede consultar:
O’Byrne, K. y Sands, P. (2017). Trials Before the International Military Tribunal at
Nuremberg (1945-46). En E. Bjorge y C. Miles, Landmark Cases in Public International Law (pp. 189-219). Hart
Publishing. Ver también: García-Corrochano, L. (2007), “Jurisdicción
internacional y responsabilidad internacional: Nuevas tendencias del Derecho
internacional penal”, en: Anuario
Hispano-Luso-Americano de Derecho Internacional (IHLADI), Vol. 18, pp. 11-50.
[31] Resolución 827 (1993) del Consejo de Seguridad. Ver
también: SC/13151-L/3274.
[32] Resolución 955 (1994) del Consejo de Seguridad.
[33] Se trata, inter alia, de la Corte Especial para Sierra
Leona, un Tribunal Estatal híbrido en Bosnia-Herzegovina, las Cámaras
Extraordinarias de los Tribunales de Camboya (CECC), así como las cámaras
híbridas de Kosovo, Timor Oriental, Senegal, el Tribunal Especial para el
Líbano, o la corte híbrida para Sudán del Sur.
[34] UNTS Vol.
2187. Adoptado el 17 de julio de 1998. Decreto Supremo No 079-2001-RE. En vigor
desde el 1 de julio de 2002.
[35] “Decididos, a los efectos de la consecución de esos
fines y en interés de las generaciones presentes y futuras, a establecer una
Corte Penal Internacional de carácter permanente, independiente y vinculada
con el sistema de las Naciones Unidas que tenga competencia sobre los crímenes
más graves de trascendencia para la comunidad internacional en su conjunto,
(…)” (Estatuto de Roma, 1998, Preámbulo).
[36] El acuerdo, negociado en 2004, fue aprobado por la
Asamblea de los Estados Parte del Estatuto de Roma el 7 de septiembre de 2004 y
por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 13 de septiembre de 2004.
Resolución ICC-ASP/3/25; Resolución 58/318 de la AGNU. De otro lado, es
importante alentar la cooperación entre la Fiscalía y las entidades de las NNUU
-en el marco del Acuerdo de Relación entre la ONU y la CPI-, alentar también la
firma de Memorandos de Entendimiento específicos con misiones sobre el terreno
y Operaciones de Mantenimiento de la Paz para intercambio de información;
estudiar la armonización de los criterios de designación en los mecanismos de
sanciones para individualizar y congelar activos (incluso, la posibilidad de
incluir automáticamente a personas bajo mandato de arresto en la listas de
sanciones).
[37] Resolución 78/6 de la AGNU.
[38] A nivel subsidiario, existen memorandos de
entendimiento entre la CPI y la Misión Multidimensional Integrada de las
Naciones Unidas para la Estabilización en la República Centroafricana
(MINUSCA), la Misión Multidimensional Integrada de las Naciones Unidas para la
Estabilización en Malí (MINUSMA), la Misión de las Naciones Unidas en la
República Democrática del Congo (MONUSCO), entre otros; así como la posibilidad
de que la ONU participe como amicus
curiae de la Corte. E.g.: el Representante Especial del Secretario General
para la Niñez y los Conflictos Armados testificó en el caso de Fiscal c. Thomas
Lubanga Dyilo (niños soldados).
[39] Al momento de presentación de este artículo Armenia ha
sido el último Estado en ratificar el Estatuto de Roma, el 14 de noviembre de
2023.
[40] En el caso de Darfur, y la cuestión vinculada de la
orden de arresto contra el ahora ex presidente de Sudán, Omar Al Bashir, la
sentencia, de fecha 6 de mayo de 2019, de la Sala de Apelaciones de la CPI
sobre el caso de Jordania (no cooperación), fue criticada tanto por Rusia como
por EEUU, debido a que concluyó que un Jefe de Estado en funciones no goza de
inmunidad frente a la orden de arresto de una corte internacional. Francia, en
sesión del Consejo de Seguridad de junio de 2019 sobre el informe de la CPI,
explicó que las inmunidades de los altos representantes del Estado, incluyendo
a los Jefes de Estado -que tienen carácter consuetudinario, son esenciales para
la adecuada conducción de las relaciones internacionales, y para las que no hay
excepciones- sólo pueden ser levantadas bajo una explícita renuncia por parte
del Estado (por ejemplo, al ratificar el Estatuto de Roma) o la que se aplica a
Estados no Partes cuya situación haya sido referida a la Corte por el Consejo.
[41] Acerca de Libia, el Perú expresó condena por la grave
situación de los derechos humanos en ese país, especialmente alrededor de
Trípoli, e instó a las partes a retomar el proceso de diálogo liderado por las
Naciones Unidas.
[42] El Objetivo de Desarrollo Sostenible 16 señala que no
puede haber Desarrollo sostenible sin paz, ni paz sin Desarrollo sostenible,
ver Resolución 70/1 de la AGNU.
[43] Acerca del proceso de negociación de la activación del
crimen de agresión, que se desarrolló en un Grupo de Trabajo especial de la
Asamblea de Estados Partes del Estatuto de Roma durante el año 2017, ver:
Resolución ICC-ASP/16/Res.5, en ICC-ASP/16/20, y ICC-ASP/16/24.
[44] Triffterer, O. y K. Ambos (Eds.) (2016). Rome
Statute of the International Criminal Court. A Commentary. (3ª ed.). C. H.
Beck.; Hart Publishing; Nomos Publishing; y Schabas, W. (2016). The International Criminal Court: A
Commentary of the Rome Statute. Oxford
University Press. Cabe recordar que el Perú junto a otros países
latinoamericanos y Canadá decidió realizar una remisión conjunta ("joint
referral"), la primera en su tipo, de conformidad con el artículo 14 del
Estatuto de Roma, a la entonces Fiscal de la CPI sobre la situación en
Venezuela; ver: https://www.icc-cpi.int/Pages/item.aspx?name=180927-otp-stat-venezuela (recuperado el 31 de mayo de 2024).
[45] Horna, A. (2020). El Consejo de Seguridad y el Derecho
Internacional. En G. Meza-Cuadra et al., El
Perú en el Consejo de Seguridad (2018-2019). Diplomacia constructiva en tiempos
de polarización: reflexiones del equipo peruano (pp. 59-67). Fundación Academia Diplomática del Perú.
[46] El mandato de la Corte Penal Especial en la RCA fue
extendido en 2023 hasta el año 2028.
[47] Ver, por ejemplo, el rol de los “super powers”, en
Treves, T. (2019), The Expansion of International Law. General Course of International
Law, Collected Courses 9, p. 377.
[48] Corte Penal
Internacional (2022). Situation in Ukraine. ICC-01/22. https://www.icc-cpi.int/ukraine.
[49] Corte Penal
Internacional (2024). Situation in the State of Palestine. ICC-01/18. https://www.icc-cpi.int/palestine.
[50] Ver: resolución 71/248 de la AGNU, resolución 2379
(2017) del Consejo de Seguridad, y resolución 39/2 del Consejo de Derechos
Humanos (A/HRC/RES/39/2). Para información de las Naciones Unidas sobre
comisiones de investigación, misiones de determinación de los hechos y otras
investigaciones, ver: https://www.ohchr.org/es/hr-bodies/hrc/co-is (recuperado el 31 de mayo de 2024).
[51] Pacto de la Sociedad de Naciones, Artículo 10. Aunque el
tratado no se refiere explícitamente a seguridad colectiva. Ver: Kelsen, H.
(1954). Collective Security under International Law. International
Law Studies, 49, 1-275; y Viraly, M. (1972), L’organisation mondiale.
Armand Colin.
[52] Declaraciones sobre Asistencia Recíproca y Solidaridad
Americana contenidas en el Acta de Chapultepec de 3 de marzo de 1945.
[53] Ver: Dictamen emitido por la Comisión Relaciones
Exteriores del Congreso sobre la Declaración y Carta de las Naciones Unidas y el
Estatuto de la Corte Internacional de Justicia. Revista Peruana de Derecho
Internacional, 5(16 y 17), 125-156.
[54] Ver: Biersteker, T.; van den Herik, L.; y Brubaker, R.
(2021). Enhancing due process in UN Security Council Targeted Sanctions Regimes. Global Governance
Centre, Graduate Institute of International and Development Studies.
[55] Carta de la ONU, Arts. 1, 2, y 24 y ss. También: Corte
Internacional de Justicia, Admission of a
State to the United Nations (Charter Art. 4), Advisory Opinion: ICJ Reports
1948, p. 64. Ver también, inter alia: Higgins, R. (1963). The Development of International Law through
the Political Organs of the United Nations. Oxford University Press; De la Sablière, J. M. (2018).
Le Conseil de Sécurité des Nations Unies:
ambitions et limites (2ª Ed.). Larcier.
[56] Corte Internacional
de Justicia, Legal Consequences for
States of the Continued Presence of South Africa in Namibia (South West Africa)
notwithstanding Security Council Resolution 276 (1970), Advisory Opinion, ICJ
Reports 1971, para. 110. Ver también: Grangé, M. (2021). Le Conseil de
sécurité des Nations Unies, acteur du développement du droit international
humanitaire et des droits de l’homme? En A. Novosseloff (Ed.), Le Conseil de sécurité des Nations Unies:
entre impuissance et toute puissance (pp. 225-226). CNRS Editions. Acerca de un
[57] Para un
[58] Ver:
Hathaway, O. y Shapiro, S. (2017). The
Internationalists: How a Radical Plan to Outlaw War Remade the World. Simon
& Shuster.
[59] Brunée, J. y Toope,
S. (2018). Self-Defence against Non-State Actors: Are powerful States willing
but unable to change international law? International and Comparative Law
Quarterly, 67(2), 263-286; y Lehto, M. (2018). The Fight against
ISIL in Syria. Comments on the Recent Discussion on the Right of Self-Defence
against Non-state actors. Nordic Journal of International Law, 87(1), 1-25.
[60]
[61]
[62]
[63]
[64]
[65] Lewis, D.A., Modirzadeh, N. K., y Blum, G. (2019). Quantum of Silence:
Inaction and Jus ad Bellum. The Harvard Law School Program on International Law
and Armed Conflict. Ver también: Dugard, J. (2017). Legal Consequences of the
Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory. En E. Bjorge y C.
Miles, Landmark Cases in Public International Law (pp. 539-561). Hart Publishing.
[66] Para una discusión sobre la interpretación del
ejercicio de la legítima defensa, ver: alegatos en: Application of the Convention on the Prevention and Punishment of the
Crime of Genocide (South Africa v. Israel); ver también, e.g.: Martínez, P.
(2023). Norm-
instability as a Strategy in International Lawmaking The Case of Self- defence
against Non- state Actors. En N. Krisch y E. Yildiz (Eds). The Many Paths of
Change in International Law (pp. 69-88). Oxford University Press.
[67] Cabe precisar que la guerra ruso-ucraniana empezó en
2014.
[68] En ese escenario, el Perú tuvo ante sí el reto de
ponderar el respeto de obligaciones jurídicas fundamentales, como la
prohibición del uso de armas químicas y la prohibición del recurso a la fuerza,
no sólo como miembro no permanente del Consejo de Seguridad en ese momento,
sino sobre todo desde el asiento de la presidencia del Consejo de Seguridad.
Ver Comunicado Oficial 010-18 del MRE, del 14 de abril de 2018. Ver también:
Tenya, F. y Duclos, P. (2020). Primera Presidencia peruana del Consejo de
Seguridad (abril de 2018). En G. Meza-Cuadra et al., El Perú en el Consejo de Seguridad (2018-2019). Diplomacia constructiva
en tiempos de polarización: reflexiones del equipo peruano (pp. 19-30). Fundación Academia
Diplomática del Perú.
[69] Asamblea General de las Naciones Unidas (2021). Informe del Comité Especial de la Carta de
las Naciones Unidas y del Fortalecimiento del Papel de la Organización
(Resolución A/76/33, Anexo). Naciones Unidas.
[70] Kravik, A. (2024). We
must avoid double standards in foreign policy. Al Jazeera. https://www.aljazeera.com/opinions/2024/4/18/we-must-avoid-double-standards-in-foreign-policy, ver también: Zarbiyev, F. (2020). International Law in
an Age of Post-Shame. ESIL Reflections, 9(3), 1-7.
[71] Kohen, M. (19 de febrero de 2024). International
Legality in the 21st Century [Lectio magistralis]. Ceremonia en honor del Profesor Marcelo G. Kohen con motivo de la
presentación de las Mélanges preparadas en su honor. Instituto de
Graduados en Estudios Internacionales y de Desarrollo, Ginebra, Suiza.
[72] La CDI en su informe sobre principios generales del
derecho, versión en inglés, se refiere a community of nations, sin
embargo, la versión en español se refiere a “comunidad internacional”; ver
documento A/78/10: Informe de la Comisión
de Derecho Internacional sobre su 74° período de sesiones.