Revista Peruana de Derecho Internacional
Tomo LXX Enero-Abril 2020 N° 164, pp. 67-95.
ISSN: 2663-0222
1
EL ASILO DIPLOMÁTICO Y EL CASO ALAN GARCÍA
DIPLOMATIC ASYLUM AND THE ALAN GARCIA CASE
Augusto Hernández Campos
Resumen
El asilo diplomático o político constituye una institución relevante dentro del
sistema universal de protección de Derechos Humanos y libertades fundamentales. Si
bien se regula básicamente en América Latina, también existe cierta práctica en el resto
de los países del mundo, aún cuando en principio no se le conceda reconocimiento
jurídico. En este sentido, el asilo diplomático es una contribución que realiza América
Latina, en el marco del Derecho Internacional Americano, a los Derechos Humanos
Internacionales y al Derecho Internacional en general. Si bien se concede el asilo
diplomático por motivos de persecución política, en el caso de Alan García, Uruguay ha
denegado este asilo pues no existían delitos políticos. La finalidad de este artículo será
presentar algunos conceptos básicos sobre el asilo diplomático y el caso de Alan García,
donde fue denegado dicho asilo por tratarse de investigación por delitos comunes.
Palabras clave: Derecho de Asilo Diplomático, Derecho Diplomático, Inmunidad de
Jurisdicción, Inmunidad Diplomática.
Abstract
Doctor en Derecho y Ciencia Política, UNMSM (Universidad Nacional Mayor de San Marcos),
summa cum laude, 2010. Profesor Principal de la Facultad de Derecho y Ciencia Política de la
UNMSM. Catedrático de Derecho Internacional Público y Política Internacional. Profesor del
Doctorado de Derecho de la UNMSM. Profesor del Doctorado y Postdoctorado del Centro de
Altos Estudios Nacionales (CAEN), Lima. Profesor honorario del CAEN. Profesor de la
Escuela de Relaciones Internacionales de la USIL (Universidad San Ignacio de Loyola).
Miembro Titular de la Sociedad Peruana de Derecho Internacional. Miembro de la American
Society of International Law y de la European Society of International Law. Es editor del
Anuario Peruano de Derecho Internacional, de la Revista Peruana de Estudios del Asia-
Pacifico y la Revista Peruana de Ciencia Política, de la UNMSM. Ha escrito libros de su
especialidad.
Este ensayo surgió como parte del dictado del curso de Seminario de Derechos Humanos en
el Doctorado de Derecho de la UNMSM.
Dedicado al TADI, Taller de Derecho Internacional, de la Facultad de Derecho y Ciencia
Política de la UNMSM, que tuve el gusto de fundar en 1997, y que es el taller integrado por
alumnos interesados en temas internacionales más antiguo y más prestigioso de esta
facultad. Dedicado a mis alumnos de la Escuela de Relaciones Internacionales de la USIL
(Universidad San Ignacio de Loyola).
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Diplomatic or political asylum is a relevant institution within the universal
system of protection of human rights and fundamental freedoms. Although it is basically
regulated in Latin America, there is also some practice in the rest of the world, even if in
principle it is not granted legal recognition. In this sense, diplomatic asylum is a
contribution made by Latin America, within the framework of International American
Law, to International Human Rights and to International Law in general. Although
diplomatic asylum is granted on the grounds of political persecution, in the case of Alan
Garcia, Uruguay has denied this asylum as there were no political crimes. The purpose
of this article will be to introduce some basic concepts about diplomatic asylum and the
case of Alan Garcia, where it was denied asylum because it was an investigation for
common crimes.
Keywords: Law of Diplomatic Asylum, Diplomatic Law, Jurisdiction Immunity,
Diplomatic Immunity.
…………………….
Introducción
El asilo diplomático o político constituye una institución relevante dentro del
sistema universal de protección de Derechos Humanos y libertades fundamentales. Si
bien se regula básicamente en América Latina, también existe cierta práctica en el resto
de los países del mundo, aun cuando en principio no se le conceda reconocimiento
jurídico. En este sentido, el asilo diplomático es una contribución que realiza América
Latina, en el marco del Derecho Internacional Americano, a los Derechos Humanos
Internacionales y al Derecho Internacional en general. Si bien se concede el asilo
diplomático por motivos de persecución política, en el caso de Alan García, Uruguay y
Costa Rica han denegado este asilo al expresidente peruano pues no existían delitos
políticos.
La finalidad de este artículo será presentar algunos conceptos básicos sobre el
asilo diplomático y el caso de Alan García, donde fue denegado dicho asilo por tratarse
de investigación por delitos comunes.
Para cumplir con tal fin, se ha dividido el presente ensayo en varias partes. Se
examinarán los siguientes temas: la definición de asilo diplomático, la evolución
histórica, la diplomacia permanente, las teorías que fundamentan las inmunidades
diplomáticas, la inviolabilidad del local de la misión, características del asilo
diplomático, el asilo como regla latinoamericana, las fuentes del asilo diplomático, y el
caso Alan García.
1. Definición de asilo diplomático o extraterritorial
El asilo (del latín asylum, “santuario”, y este del griego asylon, “refugio”) es casi
tan antiguo como la civilización. Aunque en su acepción contemporánea, el asilo tal
como lo conocemos ahora surge al inicio de la era moderna.
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3
Las expresiones Asilo Diplomático, Asilo Político y Asilo Extraterritorial se
consideran como conceptos jurídicamente sinónimos. Esto se verifica en la Convención
de Caracas sobre Asilo Diplomático de 1954, art. 1, cuando define el Asilo Diplomático
como aquel “asilo otorgado en legaciones, navíos de guerra y campamentos o aeronaves
militares”.
1
Las Convenciones de 1933 (art. 1)
2
y 1939 (art. 2)
3
sobre Asilo Político, definen
al asilo político en el mismo sentido que la Convención de Asilo Diplomático de 1954,
art. 1.
Se podría definir al asilo diplomático strictu sensu como el otorgamiento de
refugio a una persona perseguida a causa de motivos políticos en el local de una
embajada extranjera y que es concedida por el Estado acreditante dentro del territorio
del Estado receptor que es el Estado de residencia o el Estado de nacionalidad del
solicitante del asilo. En sentido estricto, el asilo diplomático sería una forma de asilo
extra-territorial.
4
En sentido amplio, el asilo extra-territorial incluiría no solo al concedido en
instalaciones diplomáticas sino también en locales militares como campamentos o
aviones militares, buques de guerra, incluso buques mercantes públicos, buques
privados, y locales consulares. Empero, debido a que el asilo diplomático es la principal
forma practicada de asilo extraterritorial, ambos términos se han fusionado y son
sinónimos jurídicamente.
El asilo extraterritorial se puede definir como la protección que otorga un Estado
a un extranjero fuera de su territorio en lugares que poseen inmunidad de jurisdicción
(e.g., el local de su embajada), dichos lugares están en territorio extranjero.
La controversia del asilo extraterritorial estriba en que al ejercer su autoridad un
Estado en el territorio de otro Estado se considera un quebrantamiento de la soberanía
territorial.
Según nos recuerda Ronning, el asilo diplomático “se aplicará solo al refugio
otorgado a personas en lugares que disfruten de inmunidad diplomática de jurisdicción
local. En otras palabras, es la protección otorgada al súbdito de un Estado dentro del
territorio de ese Estado por el representante residente de un Estado extranjero.”
5
De esta
1
Convención sobre Asilo Diplomático de Caracas de 1954, art. 1. Según el mismo artículo,
“legación es toda sede de mision diplomática”. Ibid.
2
Convención sobre Asilo Político de Montevideo de 1933, art. 1. El asilo político es el otorgado
“en legaciones, naves de guerra, campamentos o aeronaves militares”.
3
Tratado sobre Asilo Político y Refugiados de Montevideo de 1939. En el Capítulo I del Asilo
Político, art. 2, define al Asilo Político como el que “solo puede concederse en las embajadas,
legaciones, buques de guerra, campamentos o aeronaves militares”.
4
El asilo extraterritorial es concedido por un Estado fuera de su territorio en locales
diplomáticos, en instalaciones dependientes del Estado en el extranjero como buques de
guerra, campamentos o aviones militares. El asilo diplomático, strictu sensu, solo estaría
relacionado con las instalaciones diplomáticas.
5
La cursiva es del autor. Vid., Carroll Neale Ronning, Diplomatic Asylum: legal norms and
political reality in Latin American relations (La Haya: Nijhoff, 1965), pp 7-8.
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4
manera el enfoque se limita principalmente a la protección otorgada en legaciones y
embajadas, pero “La práctica es extendida a menudo a los consulados y buques públicos
(y en ocasiones privados) […]”.
6
Felice Morgenstern, la excepcional académica de Cambridge y recordada
profesora de derecho internacional, nos proporciona su definición:
“El termino ‘asilo “extraterritorial”’ es utilizado para indicar el asilo otorgado
dentro del territorio del Estado donde se busca refugio. Se refiere al asilo en
legaciones y consulados, y en buques de guerra y mercantes en los puertos del
Estado del cual el individuo que busca refugio trata de escapar. A este respecto,
difiere del asilo ‘territorial’, que es otorgado dentro del territorio del Estado que
lo otorga. El asilo extraterritorial tiene lugar en perjuicio de la soberanía
territorial del Estado donde se otorga. Por esto se restringe la jurisdicción del
último sobre todos los individuos en su territorio, una jurisdicción que es, en
virtud del derecho internacional, un atributo esencial de la soberanía del Estado.
Por tanto, no es una práctica que pueda ser seguida a la ligera; su base legal debe
ser establecida claramente.”
7
El asilo diplomático, llamado también asilo político o asilo extraterritorial, existe
cuando es otorgado en embajadas, consulados, aviones militares o buques de guerra en
aguas extranjeras. Debido a que su práctica ha involucrado principalmente las
instalaciones de la misión diplomática permanente, como las embajadas y legaciones, es
conocido comúnmente como asilo diplomático.
2. Evolución histórica del asilo
El asilo es una institución que nace en la Antigüedad. El asilo es una protección
que otorgaba un Estado a un extranjero perseguido (asilo territorial) o las iglesias
oficiales ofrecían asilo religioso (santuario) a nacionales delincuentes comunes. El asilo
religioso se considera como un antecedente del asilo diplomático.
8
En diversas
situaciones los Estados otorgaban asilo territorial a extranjeros perseguidos políticos
como Aníbal que se refugió en Siria y Bitinia (durante las Guerras Púnicas), el ex-rey de
Esparta, Demarato, quien se refugió en la corte del rey de Persia, Darío I (durante las
Guerras Medicas), o Eneas hallando refugio en el Lacio (huyendo de Troya).
En el Medioevo, la Iglesia Católica Romana también podía otorgar santuario.
“Los lugares sagrados, en virtud de su asociación con la divinidad, vinieron a ser
considerados como inviolables […]. En consecuencia, estos lugares otorgaban asilo a
los perseguidos.”, recordaba Sinha.
9
El derecho de santuario o asilo religioso fue
abolido durante la Reforma Protestante.
6
Op. cit.
7
Felice Morgenstern, “´Extra-territorial’ Asylum”, British Yearbook of International Law, vol. 25
(1948), p. 236.
8
Ambos tipos de asilo (religioso y diplomático) se otorgan en ciertos locales que gozaban de
inmunidad frente a la jurisdicción territorial del Estado.
9
Prakash Sinha, Asylum and International Law (La Haya: Nijhoff, 1971), p. 5.
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5
El asilo en su forma actual aparece cuando surge la sociedad moderna. El asilo
se otorgaba en la sociedad premoderna a aquellos que cometían los delitos comunes, y
después de manera sucesiva, en la sociedad moderna, a los que cometían delitos
políticos.
Los delitos comunes pueden definirse, grosso modo, como aquellos que están
comúnmente sancionados en los códigos penales de todos los países del mundo, como
el robo, el chantaje, el homicidio, el estupro, entre otros. En cambio, los delitos políticos
son aquellos que atentan contra la vigencia del sistema político-jurídico del Estado, por
lo general estos últimos delitos suceden en los sistemas autoritarios.
2.1. El asilo ratione personae: personas protegidas
En la Edad Antigua y en el Medioevo, el asilo se otorgaba generalmente a
personas que habían cometido los delitos comunes y no a aquellos considerados los más
peligrosos por los soberanos, los que cometían los llamados delitos políticos. Lo que
sucede es que la represión de los delitos comunes se consideraba como materia de
interés principalmente de los afectados y privados, y que la justicia penal no era una
función esencial del Estado. Mientras, que el Estado debía centrarse en la represión de
los delitos políticos considerados como los más peligrosos y que afectaban la autoridad
del soberano.
En la Era Moderna, a partir de la Reforma Protestante se produce una inversión
de los conceptos. Este cambio, en el Estado moderno, se debía a que los delitos
comunes se consideraban iban en detrimento del interés público por lo que el ejercicio
de la justicia penal se consideró como una función esencial del Estado. Además, se
desarrolló la idea de la cooperación entre Estados para reprimir los delitos comunes
mediante la extradición.
2.2. El asilo ratione loci: lugares de protección
En la Antigüedad (Egipto, Grecia, Roma), y el Medioevo (Res Publicae
Christiana), los lugares de asilo eran: (1) los territorios de los Estados extranjeros, y (2)
los templos e iglesias (i.e. los lugares considerados sagrados de las iglesias oficiales).
En el Medioevo, la Iglesia Católica en virtud de este asilo podía ofrecer santuario.
En la Era Moderna, con la secularización de la sociedad moderna, el asilo
religioso perdió su significado. En adelante el asilo se daría solo en los territorios de los
Estados (i.e., asilo territorial). La base del asilo territorial es el principio de soberanía.
3. Evolución de la diplomacia y la diplomacia permanente
3.1. La diplomacia
La diplomacia, como instrumento de relaciones entre los gobiernos de los
Estados, ha existido desde los albores de la civilización y desde la aparición de los
primeros Estados en Sumeria. La primera forma histórica de diplomacia fue la itinerante
(diplomacia no permanente, especial, o ad hoc, aún vigente en la actualidad).
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El fundamento para la inmunidad de estas misiones diplomáticas itinerantes era
la teoría del carácter representativo (o de la representación personal). Esta teoría es la
más antigua de las que explican el status de los privilegios diplomáticos. Dado que los
monarcas de los países dirigían las relaciones externas, su enviado era su representante
personal, a veces referido como su alter ego. En consecuencia, conforme con el axioma
latino par in parem non habet imperium,
10
“él no podía de forma alguna estar sujeto a la
autoridad del Estado al cual él ha sido enviado como el representante personal de un
monarca soberano ante otro monarca soberano.”
11
En otras palabras la inmunidad de un
agente diplomático surgía porque éste era considerado una extensión del gobernante que
le enviaba. El representante era tratado como si el mismo soberano del Estado
extranjero estuviera dirigiendo las negociaciones diplomáticas.
Esto se actualiza en el principio de inmunidad de los Estados soberanos, que
señala que los Estados soberanos extranjeros no están sometidos a la jurisdicción de
otros Estados debido a que justamente son soberanos (principio de soberanía), lo que
incluye a sus representantes oficiales, como, por ejemplo, los jefes de Estados, de
gobierno, o agentes diplomáticos.
3.2. La diplomacia permanente
Después, de forma sucesiva y yuxtapuesta, surgen las misiones diplomáticas
permanentes, con el nacimiento del Estado moderno. Entonces, se planteó la teoría
extraterritorial de Hugo Grocio como fundamento de la inmunidad diplomática al
respecto. Las primeras misiones diplomáticas residentes o permanentes aparecen en la
Italia renacentista del siglo XV.
Esta teoría quedó sustituida por la teoría de la necesidad funcional planteada por
Cornelis van Bynkershoek y después por Emmerich De Vattel en el s. XVIII. A causa
del rechazo de los Estados europeos, el asilo diplomático o extraterritorial dejó de
aplicarse casi completamente en Europa a inicios del siglo XIX, salvo en casos
excepcionales como en disturbios políticos o guerra civiles. Como ya se indicó esta
clase de asilo se consideró como perjudicial a la soberanía territorial del Estado.
Asimismo, con el creciente abuso del franchise des quartiers, esta institución cayó más
en el descredito, sobre todo cuando Francia en 1693 aceptó finalmente su abolición. A
fines del siglo XVII, comenzó a ser cuestionado el asilo diplomático en Europa, pues
los Estados le consideraban como una amenaza a su soberanía. Al término del siglo
XVIII, este derecho casi desapareció en Europa.
Sin embargo, a partir de la segunda década del siglo XIX el asilo diplomático
fue aceptado en América Latina, especialmente después que accedieran a la
independencia los veinte Estados latinoamericanos. Esto se debía especialmente a la alta
inestabilidad política que tenían los países latinoamericanos con los golpes de Estado,
10
“No tiene autoridad un igual entre iguales”.
11
Vid., Stanislaw Nahlik, “Development of Diplomatic Law: selected problems”, en: Academia
de Derecho Internacional. Recueil des Cours, T. 222, vol. 1990-III (Dordrecht: Nijhoff, 1991),
p. 221.
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7
revoluciones y guerras civiles.
12
Desde los primeros tiempos de la vida republicana
latinoamericana hasta mediados del siglo XIX, ya los viejos políticos derrotados
acudían a las pocas y primeras legaciones o consulados extranjeros que habían sido
acreditados. Poco a poco, con el paso de los años, los asilados fueron multiplicándose y
las discusiones consiguientes convirtiéndose en mas agudas y mas jurídicas.
13
El asilo diplomático surge cuando la Reforma Protestante, la Modernidad y la
aparición del Estado moderno. El origen del asilo diplomático está estrechamente
vinculado al establecimiento de misiones diplomáticas permanentes (particularmente
relacionado al principio de la inviolabilidad de los locales de la misión diplomática). La
diplomacia permanente (basada en misiones diplomáticas permanentes), como sabemos,
es un fenómeno moderno vinculado al surgimiento del Estado moderno (después del
Medioevo). El surgimiento de la diplomacia permanente condujo a la cuestión de la
inviolabilidad de los locales de la misión diplomática. Con dichas misiones, también
aparece la cuestión del asilo diplomático, i.e., el asilo otorgado en el local de la misión
diplomática permanente.
4. Teorías que fundamentan las inmunidades diplomáticas
Cuando surge la diplomacia permanente, a mediados del siglo XV, surge la
cuestión del otorgamiento de asilo en los locales de la misión diplomática permanente.
Entonces, se examina la lógica que debe sustentar la inmunidad de la misión
diplomática permanente, la cual permitirá o no el asilo diplomático, llamado también
asilo extraterritorial.
Como ya se comentó antes, la primera teoría que fundamenta las inmunidades
diplomáticas era la teoría representativa, y tuvo vigencia hasta fines del siglo XVIII. La
segunda teoría, que es la extraterritorial, aparece con las primeras misiones diplomáticas
residentes en el siglo XV y tuvo vigencia hasta inicios del siglo XX. La tercera, que es
la funcional, surge en el siglo XVIII, pero se volverá la teoría suprema válida en el
Derecho Diplomático en el siglo XX con la CVRD de 1961.
14
El asilo diplomático, que surge con las misiones diplomáticas permanentes en el
siglo XV, tendrá vigencia hasta fines del siglo XVIII e inicios del siglo XIX, cuando
desaparecerá por rechazo de los Estados europeos. Pero reaparecerá este tipo de asilo en
América Latina en las primeras décadas del siglo XIX, y sigue vigente en el siglo XXI,
sustentado mediante costumbre y tratados formulados por los Estados latinoamericanos.
4.1. La teoría extraterritorial
12
Por ejemplo, en 1836, según el connotado historiador Jorge Basadre G., Perú tenia 7
presidentes de la república a la vez. Vid., Jorge Basadre G., Historia de la República del
Perú 1822-1933, t. 2 (Lima: Universitaria, [1968]), p. 160.
13
Alejandro Deustua A., “Derecho de Asilo”, Revista Peruana de Derecho Internacional, t. VII,
no. 23-24 (enero-junio de 1947), p. 26. Deustua publicó un amplio y destacado trabajo sobre
el Derecho de Asilo en la Revista Peruana de Derecho Internacional, en los números 23-24,
25-26 (julio-diciembre 1947), 27 (enero-abril 1948), y 28 (mayo-agosto 1948).
14
Cf., Ismael Moreno Pino, La diplomacia: Aspectos teóricos y prácticos de su ejercicio
profesional (México: Fondo de Cultura Económica, 2001), pp. 227-228. Para el embajador
Moreno existían dos teorías adicionales: la teoría de Cecil Hurst y la del acuerdo tácito. Ibid.
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8
El fundamento para la concesión del asilo en los locales de la misión diplomática
era la teoría extraterritorial de las inmunidades diplomáticas, expuesta por Hugo
Grocio en el S. XVII, que fue la primera que sustentó las inmunidades diplomáticas de
las misiones diplomáticas permanentes. La teoría extraterritorial consideraba al edificio
que ocupaba la embajada como territorio del Estado acreditante. Dado que, en virtud del
principio de soberanía, un Estado podía otorgar asilo en su propio territorio, también
podía otorgarlo en el edificio de su embajada, que era también territorio suyo. Es lo que
el eminente académico polaco Stanislaw Nahlik llamó la “teoría de la inmunidad
ilimitada de un enviado extranjero en el Estado receptor.”
15
Pero, esta teoría, como base del status privilegiado diplomático, entra pronto en
cuestionamiento. Esto sucede cuando se considera que la concesión de asilo por una
embajada extranjera representaría la aplicación de la jurisdicción extraterritorial de un
Estado en detrimento de la soberanía y jurisdicción territorial del Estado receptor.
Además, los abusos cometidos por las embajadas en Europa en el marco de esta
teoría (así como los atropellos efectuados por las embajadas de los Estados europeos en
Oriente Medio y el Imperio Otomano con las “capitulaciones”, y en China mediante las
“concesiones”) y al amparo de esta inmunidad, sobre todo al extender esta inmunidad a
todo el barrio donde está la embajada (ius quarteriorum, “ley del barrio”, conocido
también como franchise du quartier, que representan el mayor desprestigio para esta
inmunidad, y fue una prepotencia del asilo diplomático europeo),
16
se convirtieron en
descrédito para esta inmunidad, pues las embajadas permitían que delincuentes comunes
escaparan a la justicia (y que los extranjeros europeos en los países asiáticos se
colocaran por encima de la jurisdicción territorial).
De esta manera, a inicios del siglo XIX, esta clase de asilo fue abandonada por
los Estados europeos. Mientras, por otra parte, la teoría extraterritorial sería sustituida
por la teoría funcional a mediados del siglo XX (planteada en el siglo XVIII por vez
primera).
4.2. La teoría de la necesidad funcional
Cuando la teoría extraterritorial fue sustituida por la teoría de la necesidad
funcional, se abandonó el fundamento jurídico del asilo diplomático o extraterritorial a
mediados del siglo XX, y de este modo la regla jurídica que permitiría este asilo en
adelante sería el principio de inviolabilidad del local de la misión diplomática extranjera
en el marco de la teoría funcional.
En el siglo XVIII, la teoría funcional fue expuesta primero por Cornelis van
Bynkershoek, y posteriormente por Emmerich De Vattel. Pero, la teoría funcional solo
se volvió la teoría imperante de forma definitiva en el Derecho Diplomático con la
Convención de Viena de Relaciones Diplomáticas (CVRD) de 1961.
15
Stanislaw Nahlik, op. cit., p. 223.
16
Debido a que muchas residencias diplomáticas extranjeras eran a menudo agrupadas en
vecindarios, barrios o distritos, el ius quarteriorum creaba asi un área interna sujeto a la
jurisdicción extraterritorial del Estado extranjero (o Estados extranjeros).
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9
Por tanto, con esta moderna teoría se reconoce la supremacía del principio de
soberanía territorial. La soberanía sobre un territorio confiere al soberano el derecho de
excluir el ejercicio de jurisdicción sobre aquel territorio por otro soberano. De este
modo, se descarta el asilo diplomático o extraterritorial, pues se consideraba que este
lesionaba dicha soberanía. El territorio donde se localiza la sede de la misión
diplomática extranjera se considera como territorio del Estado receptor.
Esta teoría indica que un enviado debe cumplir funciones oficiales en territorio
extranjero en interés de ambos Estados. Por tanto, en el Estado receptor, al enviado se le
debe otorgar privilegios e inmunidades necesarios para el cumplimiento de sus
funciones. Es lo que Nahlik denominó como “la teoría de la inmunidad limitada de un
enviado extranjero.”
17
El asilo diplomático no es regla de Derecho Internacional general y no figura en
la Convención de Viena de Relaciones Diplomáticas (CVRD) de 1961. La
inviolabilidad del local, que es una inmunidad básica sustentada, no en la teoría de la
extraterritorialidad sino, en la necesidad de las funciones, permite el asilo diplomático.
5. La inviolabilidad del local de la misión diplomática según la CVDR
La inviolabilidad de los locales de la misión diplomática constituye el privilegio
más importante (de los privilegios diplomáticos). El art. 22, par. 1, de la CVRD, dice:
“Las instalaciones de la misión serán inviolables. Los agentes del Estado receptor no
pueden entrar en ellas, excepto con el consentimiento del jefe de misión”. Es la clásica
franchise d’hôtel (del francés, “inviolabilidad del local”, i.e. de las instalaciones de la
embajada y de la residencia privada del embajador), que nos recuerda Javier Pérez de
Cuéllar.
18
El caso de Julian Assange
En el caso de Julian Assange se planteó el asilo diplomático, cuando en Londres,
el 16 de agosto del 2012, Ecuador anunció que otorgaría refugio a Julian Assange en el
local de su embajada. Assange había entrado allí el 19 de junio anterior. Sin embargo, el
Reino Unido no reconoce el asilo diplomático. Pero, las fuerzas policiales inglesas no
entran en la embajada ecuatoriana debido a la inviolabilidad del local de la misma.
Cuando el nuevo gobierno de Lenin Moreno asumió el mandato en mayo del
2017 la situación cambió radicalmente, pues el nuevo presidente invitó a las fuerzas del
orden británicas a entrar en el local de la misión diplomática ecuatoriana el 11 de abril
del 2019, fecha en que arrestaron a Assange en una de las habitaciones de la embajada.
Así, terminaron 7 años de crisis en las relaciones Ecuador-Reino Unido, por la
permanencia de Assange dentro del local de la embajada ecuatoriana. Este es uno de los
muy escasos casos en que el Estado acreditante levanta la inmunidad de su propia
embajada frente al Estado receptor.
17
Nahlik, op. cit.
18
Javier Pérez de Cuéllar, Manual de derecho diplomático (México: Fondo de Cultura
Económica, 1997), p. 89.
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10
7. Asilo diplomático como regla latinoamericana
Como bien nos apunta Francis Deák, “La doctrina del asilo diplomático no ha
logrado una aceptación general en el derecho internacional.”
19
Y agrega: Durante el
siglo XIX, “la práctica de conceder este asilo quedo mayormente limitada a América
Latina y fue vista con malos ojos por Estados Unidos y la mayoría de los países
europeos.”
20
La única región en donde el asilo diplomático se mantiene como regla jurídica
internacional es América Latina. El asilo diplomático sucede, principalmente, cuando el
individuo busca protección en el local de una misión diplomática, siendo el caso más
célebre el caso del Asilo de Haya de la Torre en 1949-1954.
Como ya se indicó, este tipo de asilo no es regla del DI general, ni la contempla
la CVRD de 1961. La única concesión de esta Convención fue el art. 41, par. 3, para
permitir el uso del asilo diplomático por los Estados latinoamericanos. Javier Perez de
Cuellar nos remarca su exclusión de la CVRD (Convención de Viena de Relaciones
Diplomáticas):
“Aunque vinculado a la inviolabilidad de los locales de las Misiones
diplomáticas, este derecho no es considerado una institución de Derecho
Diplomático y, en consecuencia, la Conferencia de Viena [de Relaciones
Diplomáticas] de 1961 decidió no ocuparse de esa materia en su Proyecto de
Convención.”
21
A pesar que se considera que el asilo extraterritorial no tiene validez frente a la
jurisdicción territorial, porque quebranta este principio de jurisdicción fundamental, en
América Latina alcanzó la categoría de regla. Además, es un principio bien establecido
de derecho internacional que los Estados pueden limitar su propia soberanía mediante
tratados internacionales. Así, los Estados latinoamericanos han suscrito tratados
diversos relacionados con el asilo diplomático.
La causa por la que en América Latina el asilo se ha mantenido es
fundamentalmente por el hecho que los sistemas políticos estatales de la región han sido
sumamente inestables. Las numerosas revoluciones y golpes de Estado en esta región
convertían a los gobiernos de hoy en los perseguidos de mañana, de esta manera serían
los próximos en buscar asilo.
El asilo diplomático fuera de América Latina
19
Vid., Francis Deák, “Órganos del Estado en sus relaciones exteriores: inmunidades y
privilegios del Estado y de sus órganos”, en: Max Sorensen (ed.), Manual de Derecho
Internacional Público (México: Fondo de Cultura Económica, 1985), p. 399.
20
Ibid.
21
Javier Pérez de Cuéllar, Manual de derecho diplomático (México: Fondo de Cultura
Económica, 1997), p. 118.
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11
Como se comentó antes, el asilo diplomático dejó de observarse en Europa,
especialmente a partir de inicios del siglo XIX. En adelante, la concesión de lo que
podría ser asilo diplomático, cuando se efectuara, se basará en consideraciones
humanitarias extrajurídicas, y al no existir una práctica uniforme, no existe una
costumbre respectiva. En el siglo XX, tuvo reapariciones en algunas ocasiones como la
Guerra Civil Española, en ciertas situaciones de la Segunda Guerra Mundial
22
y la
Guerra Fría. Javier Pérez de Cuéllar, el prestigioso antiguo secretario-general de la
ONU, nos recuerda que “El breve retorno del asilo en los casos mencionados adoptó en
Europa la forma de refugio temporal por razones humanitarias y se valió como
fundamentos de la protección de los derechos humanos y del respeto a la inviolabilidad
de las Misiones por el Estado receptor.”
23
Empero, algunos países, pese a que se oponen a darle la categoría de regla,
debido a ciertas circunstancias especiales (básicamente por cuestiones humanitarias), la
practican en diversas ocasiones. Aquí se pueden citar los casos practicados por EEUU
en el célebre asilo del Cardenal Josef Mindszenty, primado de la iglesia católica
húngara, en Budapest en 1956-1971, y en el caso del líder de las manifestaciones de la
plaza de Tiananmen, Fang Lizhi, en Beijing en 1989-1990, entre otros.
8. Fuentes del derecho de asilo diplomático
El asilo diplomático sólo es reconocido como tal en el Derecho Internacional
americano (i.e., latinoamericano). Si bien el reconocimiento del principio de otorgar
asilo político se desarrolló en una práctica latinoamericana formando una costumbre
regional, fue también reconocida en tratados. Entre las normas que regulan este tipo de
asilo están las que se consignan a continuación.
El primer tratado bilateral suscrito en el hemisferio occidental que trataba el
tema de regulación del asilo para perseguidos políticos fue el Tratado de No
Extradición por Delitos Políticos entre México y Colombia de 1823.
8.1. Las reglas de 1867, 1898 y 1922
La práctica del asilo diplomático revivió en América Latina a poco de producida
la emancipación en la década de 1820, y adquirió al cabo de unas tres o cuatro décadas
de aplicación el carácter de una institución propia del Derecho Internacional americano,
según observó Llanos Mansilla.
24
Las arbitrariedades y divergencias que la práctica
descontrolada del asilo diplomático producía (como había sucedido en Europa antes), en
un principio condujeron a los Estados latinoamericanos desde el inicio a tratar de
regularlo (no a prohibirlo como sucedió en el Viejo Continente).
22
Como sucedió con el asilo otorgado a judíos por misiones diplomáticas de Estados neutrales
en Budapest. Fue realizado por agentes diplomáticos como Raoul Wallenberg de Suecia,
Carl Lutz de Suiza, Angel Sanz-Briz de España, Carlos S. Garrido de Portugal, Angelo Rotta
de la Santa Sede, y Friedrich Born del CICR), durante el holocausto perpetrado por el
régimen de Ferenc Szalasi, primer ministro de Hungría y jefe de los nazis húngaros de la
Cruz Flechada. Irlanda no tenia relaciones diplomaticas con este pais centroeuropeo.
23
Ibid.
24
Vid., Hugo Llanos Mansilla, Teoría y práctica del derecho internacional público, t. III, La
persona humana (Santiago: Editorial Jurídica, 1983), p. 413.
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Así, se decidió restringir su aplicación exclusivamente al caso de los perseguidos
políticos. Este esfuerzo reglamentador prosiguió, “siempre con la mira de evitar que la
aplicación indiscriminada del asilo llevara al descredito y la quiebra de la institución.”
25
Las Reglas que se elaboraron en las Conferencias del Cuerpo Diplomático de
Lima de 1867, de La Paz de 1898, y de Asunción de 1922, eran reglas que establecían
pautas para la concesión de asilo diplomático, y fueron formuladas por representantes
diplomáticos de Estados latinoamericanos y de otros Estados acreditados ante los
gobiernos de América Latina.
En 1867, el ministro de relaciones exteriores del Perú, con la asistencia de los
agentes diplomáticos acreditados ante el gobierno peruano, convocó una conferencia en
Lima con el objetivo de determinar de manera uniforme el ámbito y procedimiento para
el asilo diplomático. Se contó con la oposición de ciertos delegados.
Después de la conferencia de Lima de 1867, la idea de una regulación
internacional del asilo diplomático fue retomada por el Tratado de Derecho Penal
Internacional de enero de 1889 adoptado por el Primer Congreso Sudamericano de
Derecho Internacional Privado realizado en Montevideo. También, se revisó el tema en
el proyecto de Código de Derecho Internacional Público de 1911 de Epitacio Pessoa.
Según Sinha, estos documentos “reconocían el asilo diplomático de delincuentes
políticos como un derecho o una tolerancia aceptados por usos, convenciones, o leyes”
de Estados latinoamericanos.
26
Dicho asilo podía otorgarse en legaciones, buques de
guerra, campos militares, y los aviones militares (que fueron añadidos con la
Convención de 1928, art. 1). Los buques mercantes fueron incluidos en esta clase de
asilo por el Tratado General de Paz y Amistad entre las Republicas
Centroamericanas del 20 de diciembre de 1907 (art. 10).
8.2. El tratado de derecho penal internacional de 1889
El primer tratado multilateral subregional (sudamericano) que expresamente
reconoce el asilo diplomático fue el Tratado sobre Derecho Penal Internacional de
Montevideo de 1889. La parte relevante de este Tratado es el art. 17, que dice:
“El reo de delitos comunes que se asilase en una Legación deberá ser entregado
por el jefe de ella a las autoridades locales, previa gestión del Ministerio de
Relaciones Exteriores, cuando no lo efectuase espontáneamente.
Dicho asilo será respetado con relación a los perseguidos por delitos políticos,
pero el jefe de la Legación está obligado a poner inmediatamente el hecho en
conocimiento del Gobierno del Estado ante el cual está acreditado, quien podrá
exigir que el perseguido sea puesto fuera del territorio nacional dentro del más
breve plazo posible.
25
Loc. cit.
26
Vid., Prakash Sinha, Asylum and International Law (La Haya: Nijhoff, 1971), p. 28.
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El jefe de la Legación podrá exigir, a su vez, las garantías necesarias para que el
refugiado salga del territorio nacional respetándose la inviolabilidad de su
persona. El mismo principio se observará con respecto a los asilados en los
buques de guerra surtos en aguas territoriales.”
27
Este tratado tuvo vigencia para cinco Estados sudamericanos: Argentina,
Bolivia, Paraguay, Perú y Uruguay.
Otro antecedente lo constituyó el Acuerdo bolivariano sobre extradición de
Caracas de 1911 entre Venezuela, Colombia, Ecuador, Perú, y Bolivia. Su artículo 18
señalaba que “se reconoce la institución del asilo conforme a los principios del derecho
internacional”.
8.3. Las Convenciones de 1928, 1933 y 1939
Los 3 primeros tratados específicos sobre asilo diplomático son: la Convención
sobre Asilo de La Habana de 1928, la Convención sobre Asilo Político de Montevideo
de 1933, y el Tratado sobre Asilo Político y Refugiados de Montevideo de 1939 (los
casos de asilo de la Guerra Civil Española contribuyeron a formular este último tratado).
En el marco panamericano, se adoptaron dos tratados relativos al asilo: el de La Habana
en 1928 y el de Montevideo en 1933.
La existencia y reconocimiento del asilo diplomático fue confirmado por la
Convención sobre Asilo de La Habana de 1928. Esta convención codificó los principios
del asilo diplomático. Prohibía el asilo diplomático a delincuentes comunes, válido solo
a delincuentes políticos. Durante la VI Conferencia Internacional Americana se adoptó
la Convención sobre Asilo de La Habana de 1928. El art. 1 de la Convención de La
Habana prohíbe el asilo para los delincuentes comunes y sí lo permite para los
delincuentes políticos. Se establece que los primeros deberán ser entregados a las
autoridades territoriales, mientras que los delincuentes políticos no pueden ser
entregados. A juicio de Monroy, este principio lo reconoció la Corte Internacional de
Justicia en su sentencia del 13 de junio de 1951 en el caso de Asilo de Haya de la Torre,
donde dijo que la entrega de delincuentes políticos no puede tener lugar ni en el caso
que el asilo hubiere sido concedido de forma irregular.
28
Recibió la ratificación de 15
Estados: Brasil, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Haití,
Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, y Uruguay.
Durante la VII Conferencia Internacional Americana se adoptó la Convención
sobre Asilo Político de Montevideo de 1933. Su contribución mas importante radica en
el art. 2, que establece que la calificación del delito político le corresponde al Estado
que presta el asilo, es decir, que consagra el sistema de la calificación unilateral del
Estado asilante. Nos recuerda Egidio Reale, que la Convención de 1933 “contiene la
estipulación conocida bajo el nombre de clausula belga que excluye de la noción de
crimen político el atentado cometido contra la persona del jefe de Estado o de un
miembro de su familia.”
29
Ha recibido la ratificación o adhesión de 16 Estados: Brasil,
27
Tratado de Derecho Penal Internacional de Montevideo, art. 17.
28
Vid., Marco Monroy Cabra, Derecho Internacional Público (Bogotá: Temis, 2011), p. 685.
29
Cf., Egidio Reale, “Droit d´Asile”, en: Academia de Derecho Internacional, Recueil des Cours,
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Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Haití, Honduras,
México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú (la ratificó en 1960), y República
Dominicana.
En el ámbito subregional del II Congreso Sudamericano de Derecho
Internacional Privado celebrado en Montevideo se aprobó el Tratado sobre Asilo
Político y Refugiados de Montevideo de 1939, que fue suscrito por Argentina, Bolivia,
Chile, Paraguay, Perú y Uruguay. Solo fue ratificado por Paraguay y Uruguay.
8.4. Caso de asilo de 1950
La jurisprudencia de la CIJ en Caso del Derecho de Asilo de 1950
(Perú vs.
Colombia) también trata asuntos relativos con el asilo diplomático. La sentencia de la
CIJ del 20 de noviembre de 1950, la del 27 de noviembre de 1950, y la del 13 de junio
de 1951 en el caso de Asilo suscitaron un amplio descontento en América Latina.
El eximio jurista uruguayo Eduardo Jiménez de Aréchaga considera que la
“Convención sobre Asilo Diplomático [de 1954] constituyó la réplica que dio la
Organización de Estados Americanos al erróneo fallo que dio la Corte Internacional de
Justicia en el Caso Haya de la Torre en 1950.”
30
En el mismo sentido, el embajador
Rubens Ferreira de Mello afirmó que la Corte Internacional de Justicia “demostrando un
profundo desconocimiento de la institución del asilo en América, pronuncio dos
sentencias al respecto […]”.
31
De igual manera, nos subraya la misma opinión el
embajador Geraldo Eulalio do Nascimento e Silva que dice: “La decisión de la Corte
fue criticada severamente, especialmente en América Latina que evitó, después de
aquella sentencia, recurrir a la Corte hasta 1984 cuando Nicaragua presentó una
demanda contra los Estados Unidos.”
32
En opinión de Julio Barberis el “caso de asilo diplomático más famoso en el
derecho internacional es indudablemente el de Víctor Raúl Haya de la Torre, que dio
lugar a tres decisiones de la Corte Internacional de Justicia. Sin embargo, el estudio de
estas decisiones no se recomienda como el mejor medio de alcanzar una idea precisa de
la naturaleza del asilo diplomático.”
33
8.5. La Convención de Asilo Diplomático de Caracas de 1954
Finalmente, durante la Décima Conferencia Interamericana, se suscribió la
Convención sobre Asilo Diplomático de Caracas de 1954. Este último tratado
codifica la costumbre regional relativa al asilo diplomático y representa la culminación
1938, t. 63, p. 555.
30
Eduardo Jiménez de Aréchaga et al., Derecho Internacional Público, t. 2 (Montevideo:
Fundación de Cultura Universitaria, 2008), p. 427.
31
Rubens Ferreira de Mello, Dicionário de Direito Internacional Publico (Rio de Janeiro:
Iguassu, 1962), p. 209.
32
Vid., Geraldo E. do Nascimento e Silva, “Diplomatic and Consular Relations”, en: M. Bedjaoui
(ed.), International Law: Achievements and Prospects (París/Londres/Boston/Dordrecht:
Nijhoff, 1991), p. 442.
33
Julio Barberis, “Asylum, Diplomatic”, en: R. Bernhardt (ed.). Encyclopedia of Public
International Law, vol. I (Amsterdam-Londres-Nueva York: North Holland, 1992), p. 282.
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del desarrollo del Derecho de Asilo Diplomático latinoamericano. Recoge también la
experiencia latinoamericana frente al caso de Asilo de Haya de la Torre. Seguidamente
consignamos las principales disposiciones de esta Convención.
El art. 1, como ya se indicó antes, establece los lugares donde se puede otorgar
el asilo diplomático como la sede de la mision diplomática (incluía también a las
residencias privadas de los jefes de misión y en los lugares habilitados para ese efecto
cuando el número de asilados exceda la capacidad normal de los lugares de refugio), los
campamentos militares, buques de guerra, y aviones militares.
También, indica que solo se otorgará asilo a las personas perseguidas por
delitos políticos, no por delitos comunes.
El art. 2, afirma que la concesión o no de asilo es una facultad soberana del
Estado. No esta obligado a concederlo, ni tiene por qué fundamentar por qué lo niega,
si fuera el caso. Ergo, “el individuo no podrá reclamar si un agente diplomático se niega
a asilarlo.”
34
El art. 4, es una contribución extremadamente relevante, pues establece que:
“Corresponde al Estado asilante la calificación de la naturaleza del delito […]”. Esta
calificación unilateral permite así la supervivencia de la institución del asilo.
El art. 5, establece que el asilo solo procede en casos de urgencia (como un
riesgo de linchamiento, detención ilegal, entre otros), cuya calificación corresponde al
Estado asilante. Asimismo, procede por el tiempo indispensable para permitir al asilado
salir al extranjero.
El art. 9, el Estado asilante recibirá los informes del Estado territorial sobre el
caso, “pero será respetada su determinación de continuar el asilo o exigir el
salvoconducto para el perseguido”.
El art. 12, afirma que “Otorgado el asilo, el Estado asilante puede pedir la salida
del asilado para territorio extranjero, y el Estado territorial está obligado a dar […] las
garantías necesarias […]”.
El art. 17, indica que una vez realizada la salida del asilado, “el Estado asilante
no está obligado a radicarlo en su territorio, pero no podrá devolverlo a su país de
origen sino cuando concurra voluntad expresa del asilado”.
A juicio de opiniones de la doctrina colombiana, la Convención de 1954 superó
en mucho las disposiciones de las convenciones anteriores. Para “Colombia [la
Convencion de 1954] representó un triunfo diplomático, pues tres años después de
haberse proferido el fallo de la Corte Internacional de Justicia en el caso de Haya de la
Torre venían a incluirse disposiciones antes rechazadas por el mas alto tribunal de
justicia.”
35
34
Enrique Gaviria Lievano, Derecho Internacional Público (Bogotá: Temis, 2005), p. 317.
35
E. Gaviria Lievano, op. cit., p. 316.
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Esta Convención de Asilo Diplomático de 1954 tiene vigencia en la actualidad y
posee 14 Estados parte. Como nos remarca Eduardo Jiménez de Aréchaga, “hay dos
países que han aceptado en la práctica el ejercicio del asilo en su territorio, a pesar de
que no están ligados por ninguna obligación convencional para hacerlo, que son España
[…] y Portugal.”
36
8.6. El Asilo Diplomático y la CVRD de 1961
Por otro lado, el embajador mexicano Ismael Moreno Pino nos señala muy
acertadamente sobre las funciones del agente diplomático “que ofrecer asilo no es
permitido, ya que ello significa una injerencia del agente diplomático en los asuntos
propios del Estado territorial.”
37
El solicitante de asilo debe acudir motu proprio a la
sede de la mision diplomática.
Mientras que ningún articulo de la CVRD (Convención de Viena de Relaciones
Diplomáticas) de 1961 trata de forma expresa y específica con el asilo diplomático, la
Convención incluye dos normas que tienen un efecto directo en esta práctica, nos
recuerda Paul Behrens, profesor de la Universidad de Edimburgo.
38
La primera es la
prohibición de interferencia en asuntos internos que se encuentra regulada en el art. 41,
par. 1, que dice:
“1. Sin perjuicio de sus privilegios e inmunidades, todas las personas que gocen
de esos privilegios e inmunidades deberán respetar las leyes y reglamentos del
Estado receptor. Tambien están obligados a no inmiscuirse en los asuntos
internos de ese Estado.”
39
La obligación de no interferencia por parte de los miembros de la misión
diplomática se complementa con una segunda norma que podría aplicarse para casos de
asilo diplomático. El art. 41, par. 3, de la CVRD (Convención de Viena de Relaciones
Diplomáticas) específicamente examina el uso de las instalaciones de la misión e indica
que deben utilizarse según la CVRD y cualquier otro tratado especifico vigente:
“3. Los locales de la misión no deben ser utilizados de manera incompatible con
las funciones de la misión tal como están enunciadas en la presente Convención,
en otras normas del derecho internacional general o en los acuerdos particulares
que estén en vigor entre el Estado acreditante y el Estado receptor.”
40
Por tanto, los locales de la misión deberán ser utilizados de conformidad con la
CVRD, con otras normas de DI general o con otros tratados específicos, esto ultimo
36
Vid., Eduardo Jiménez de Aréchaga, Derecho Internacional Público, t. 2 (Montevideo:
Fundación de Cultura Universitaria, 2008), p. 415.
37
Ismael Moreno Pino, La diplomacia: aspectos teóricos y prácticos de su ejercicio profesional
(México: Fondo de Cultura Económica, 2001), p. 302.
38
Paul Behrens, “The Law of Diplomatic Asylum: A contextual approach”, Michigan Journal of
International Law, vol. 35 (invierno 2014), p. 325.
39
La cursiva es nuestra. CVRD, art. 41, par. 1.
40
La cursiva es nuestra. CVRD, art. 41, par. 3.
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significaría la inclusión de la Convención de Caracas de 1954, lo que permitiría el asilo
diplomático.
41
9. El caso Alan García (17 de noviembre - 3 de diciembre 2018)
9.1. La investigacion a García y su búsqueda de asilo
El domingo 18 de noviembre del 2018, Uruguay anunció la entrada de Alan
García al local de la residencia privada del embajador de Uruguay en Lima la noche del
sábado 17 solicitando asilo diplomático. Uruguay y Perú son partes de la Convención de
Caracas de Asilo Diplomático de 1954.
42
El mismo sábado 17, unas horas antes, el Poder Judicial había ordenado 18
meses de impedimento de salida del país de García y después que este último dijera que
no saldría del Perú. El Poder Judicial investigaba a García por delito de corrupción, por
una presunta colusión agravada y lavado de activos en el caso Odebrecht en Perú.
Para todos los efectos prácticos, la residencia privada del funcionario
diplomático goza de los mismos privilegios e inmunidades que el local oficial de la
embajada (CVRD, art. 30, par. 1).
García era investigado por el fiscal contra el lavado de activos, José Domingo
Pérez, por presuntamente haber recibido un pago de Odebrecht por US$ 100.000 dólares
por dictar una conferencia en Brasil, a través de un intermediario. La Fiscalía peruana
había solicitado 48 horas antes esta medida de restricción (18 meses de impedimento de
salida del país) contra García, en el marco de las investigaciones que se siguen en su
contra por presuntamente haber favorecido a la empresa Odebrecht en la licitación del
Metro 1 de Lima.
El juez Juan Carlos Sánchez, del Segundo Juzgado de Investigación Preparatoria
Anticorrupción, afirmó el sábado 17 que "existen suficientes elementos de convicción"
y declaró fundada la medida de restricción pedida por la fiscalía. Como consecuencia de
esta medida judicial, García decidió escapar a la investigación y buscar refugio en la
residencia del embajador de Uruguay.
Por otro lado, la declaración política de Alan García emitida el 21 de noviembre
por intermedio de su abogado (una carta dirigida a la opinion pública donde insistío en
ser víctima de una persecución política) sería una violación del art. 18 de la Convención
de Caracas de 1954. Así, lo confirmaron el ex-canciller del Perú, Eduardo Ferrero
Costa, y el internacionalista, Juan Velit Granda, en entrevista al diario El Comercio el
22 de noviembre del 2018.
9.2. Negación de asilo por delitos comunes
Conforme con la Convención de Caracas de 1954, se otorga asilo por delitos
41
Behrens, op. cit., p. 327.
42
Vid., tabla del Anexo 1, ut infra.
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políticos y no por delitos comunes. Determinando si la investigación o procesamiento
por delito de corrupción es delito político o común, se podrá determinar si puede recibir
asilo o no.
García era investigado por el poder judicial por corrupción. Dado que la
corrupción no es un delito político sino común, Uruguay negó el asilo.
En la hipótesis que Uruguay hubiera otorgado asilo, esto hubiera significado un
golpe nefasto contra la lucha anti-corrupción. Esto significaría que en el futuro el Poder
Judicial de Peru y de otros paises latinoamericanos no podrían investigar y procesar a
ex-jefes de Estado (y otros ex funcionarios de alto nivel) por corrupción, y si lo hiciera
los procesados o investigados podrían recibir refugio en Uruguay porque son
perseguidos por “delitos politicos”. En esta situación, si Uruguay hubiera otorgado asilo
a García, pese a que se le investiga por cometer un delito común y no uno político, Perú
hubiera podido solicitar a la CIJ una interpretación de la expresión “delitos políticos”
del art. 1 de la Convención de 1954, y si Uruguay en este sentido habría cumplido o no
con la Convención de Caracas.
9.3. Uruguay rechaza conceder asilo a García
El lunes 3 de diciembre del 2018, el Gobierno de Uruguay anunció que no le
concedería el asilo diplomático a Alan García. El presidente de Uruguay, Tabaré
Vázquez, indicó que el caso de Garcia “no es una persecución política”. Por lo que así
García terminó una estadía de 16 días en la residencia del embajador uruguayo, y se
invitó al nacional peruano a retirarse de la residencia del embajador, lo que se hizo,
horas antes, a las 8 am de este mismo dia.
43
Ya antes, el 18 de enero del 2002, Uruguay había negado asilo a dos ministros
del régimen fuji-montesinista, Carlos Boloña y Alberto Bustamante, quienes alegaban
persecución política, pero que enfrentaban en realidad cargos por delito de corrupción y
vinculación con Vladimiro Montesinos.
9.4. Costa Rica rechaza conceder asilo a García
El presidente de Costa Rica, Carlos Alvarado, indicó (el mismo día 3 de
diciembre del 2018 en entrevista concedida al periodista Camilo Egaña de CNN en
español) que García había hecho la solicitud informal de asilo por medio de un emisario
el jueves 29 de noviembre ante el encargado de negocios de la embajada de Costa Rica
en Lima.
Pero, la respuesta del gobierno costarricense fue negativa. Analizando la
posibilidad de otorgarle asilo a Alan García, Alvarado respondió a la pregunta
formulada por Camilo Egaña:
"No. En este caso, sobre una primera comunicación, se hizo ver que la anuencia
43
CNN en español, en: https://cnnespanol.cnn.com/video/alan-garcia-tabare-vazquez-asilo-
rechazo-uruguay-pkg-digital-original/ (fecha de consulta: 26 de diciembre del 2019).
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no está ahí presente en este momento para avanzar con esa condición, por varias
condiciones que hay en el contexto, particularmente los procesos internos
judiciales que se llevan en el Perú”.
44
El 5 de diciembre, la viceministra de Relaciones Exteriores de Costa Rica,
Lorena Aguilar, señaló que no hubo solicitud formal de asilo diplomatico, pero reiteró
que hubo una comunicacion informal de Garcia de pedido de asilo diplomatico, a lo que
se le respondió que no sería admitido tal pedido.
Intentos fallidos
Por otro lado, en esos mismos días, según la voz autorizada de un alto
diplomático peruano, viejo amigo del expresidente García, ambos discípulos de Haya de
la Torre, se gestionó el asilo diplomático ante el embajador del Ecuador en una reunión
en dicha embajada. Empero, los funcionarios ecuatorianos nunca respondieron a la
solicitud. Frente a la falta de comunicación ecuatoriana, se buscó otra embajada.
Se intentó contactar con los funcionarios de la embajada de Chile,
infructuosamente, pues dichos funcionarios evadían cualquier reunión con tal finalidad,
hasta que en un contacto posterior, que se logró después de cinco intentos, aceptaron
que no querían concretar tal reunión porque afirmaban no querer comprometer las
relaciones con el gobierno anfitrión. Esto pese a que el asilo diplomático es aceptado y
regulado por los tratados de asilo diplomático firmados por ambos paises. La idea (la de
buscar asilo diplomático en otras embajadas) era tener otras alternativas de asilo en
otras sedes diplomáticas en caso que fallara la primera alternativa (i.e., si Uruguay
decidiera no conceder el asilo).
Negación de asilo a Hinostroza
En relación con la lucha anti-corrupción y con el asilo, en este caso asilo
territorial, cabe destacar el hecho que España rechazó el 5 de diciembre del 2018 la
solicitud de asilo de César Hinostroza. Hinostroza había fugado a España en octubre
previo para escapar a la justicia peruana.
45
En un comentario, el ex-canciller del Perú,
Oscar Maúrtua de Romaña, presidente de la Sociedad Peruana de Derecho
Internacional, saludó la decision del gobierno español y manifestó que esta decisión
verifica la existencia en el Perú de una plena democracia así como de un estado de
derecho y por ende de la separación de poderes del Estado. Agregó que dicha
determinación evidencia el compromiso de la comunidad internacional en la lucha
contra la corrupción y la impunidad. Asimismo, afirmó que en el Perú no habia
persecución política.
46
44
CNN en español, en: https://cnnespanol.cnn.com/video/asilo-politico-alan-garcia-
expresidente-peruano-sot-camilo/ (fecha de consulta: 27 de diciembre del 2019).
45
RPP en: https://rpp.pe>politica>judiciales>cesar-hinostroza-espana-rechazo-la-solicitud-de-
asilo (fecha de consulta: 31 de diciembre del 2019). También: Peru21 en:
https://peru21.pe>politica>espana-rechazo-pedido-asilo-cesar-hinostroza (fecha de
consulta: 31 de diciembre del 2019).
46
Declaraciones del ex-canciller Oscar Maúrtua en, https://andina.pe/agencia/noticia-rechazo-
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Conclusiones
El asilo diplomático reconocido como regla de Derecho Internacional
Americano surge en el siglo XIX. El asilo diplomático si bien se desarrolló a partir de la
práctica, la costumbre y los tratados regionales que regulan este tipo de asilo, el
momento fundamental vino con el caso de asilo de Haya de la Torre y la jurisprudencia
de la Corte Internacional de Justicia sobre dicho caso. El caso de Asilo y la
jurisprudencia de la CIJ sirvieron de aliciente para formular la Convención de Caracas
de 1954, que es la norma angular vigente en América Latina.
Alan García recibió una denegación a su solicitud de asilo diplomático por parte
del gobierno de Uruguay debido a que dicho gobierno consideró que no es un
perseguido político y al hecho que era investigado por el poder judicial, en un Estado
democrático, por un delito común como es corrupción. Esa consideración también la
sostuvo el gobierno de Costa Rica que de igual manera denegó la solicitud informal de
asilo de García.
Anexo 1:
Los Estados Parte de la
Convención de Asilo Diplomático de Caracas de 1954
La Convención fue adoptada por la Décima Conferencia Interamericana celebrada en
Caracas el 28 de marzo de 1954. Entró en vigor el 29 de diciembre de 1954 (conforme
con el art. 23 de la Convención). Tiene 14 Estados Parte.
Estados signatarios
Firma
Argentina
28 de marzo de 1954
Bolivia
28 de marzo de 1954
Brasil
28 de marzo de 1954
Chile
28 de marzo de 1954
Colombia
28 de marzo de 1954
Costa Rica
16 de junio de 1954
Cuba
28 de marzo de 1954
Ecuador
28 de marzo de 1954
El Salvador
28 de marzo de 1954
Guatemala
28 de marzo de 1954
Haití
28 de marzo de 1954
Honduras
28 de marzo de 1954
asilo-a-cesar-hinostroza-reafirma-existencia-plena-democracia-peru-735058.aspx (fecha de
consulta 15 de enero del 2020).
Revista Peruana de Derecho Internacional
Tomo LXX Enero-Abril 2020 N° 164, pp. 67-95.
ISSN: 2663-0222
21
México
28 de marzo de 1954
Nicaragua
28 de marzo de 1954
Panamá
28 de marzo de 1954
Paraguay
28 de marzo de 1954
Perú
22 de enero de 1960
República
Dominicana
28 de marzo de 1954
Uruguay
28 de marzo de 1954
Venezuela
28 de marzo de 1954
*El depósito se realizó el 29 de diciembre de 1954.
Fuente: OEA, en: http://www.oas.org/juridico/spanish/firmas/a-46.html (fecha de
consulta: 28 de diciembre del 2019).