REVISTA PERUANA DE DERECHO INTERNACIONAL
ISSN: 0035-0370 / ISSN-e: 2663-0222
Tomo LXXIV, septiembre-diciembre, 2024 N °178, pp. 191-207.
DOI: https://doi.org/10.38180/rpdi.v74i178.799
The
conclusion of international treaties
in the Political Constitution of Panama:
an analysis based on the law of foreign relations
José Roberto Castro Montilla (*)
Tribunal Administrativo de Contrataciones Públicas
(Ciudad de Panamá, República de Panamá)
https://orcid.org/0009-0009-0760-2235
(*) Doctorando en Ciencias Jurídicas y Sociales (Universidad de Mendoza [UM]). Experto en aplicación del derecho internacional con perspectiva comparada (Universidad Autónoma de Madrid y UM). Magíster en Derecho internacional (Instituto de Estudio e Investigación Jurídica). Magíster en Derecho administrativo (Universidad Latina de Panamá). Licenciado en Derecho y Ciencias Políticas (Universidad Católica Santa María la Antigua [USMA]).
El ensayo analiza las disposiciones de la Constitución Política de Panamá relativas a la celebración de los tratados internacionales, sobre la base del derecho de las relaciones exteriores. Para ello, define qué es el derecho de las relaciones exteriores, según la doctrina especializada. Después, identifica las normas constitucionales de Panamá, bajo las cuales expresa su consentimiento en obligarse por un tratado internacional. Posteriormente, analiza la forma en que, esas disposiciones, han sido interpretadas por las autoridades internas del Estado, con especial énfasis en la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia. Por último, el autor emite sus consideraciones en relación con los puntos previamente señalados.
Palabras clave: Derecho internacional, derecho de las relaciones exteriores, Constitución Política, tratados internacionales, bloque de constitucionalidad.
The essay analyzes the provisions of the Political Constitution of Panama relating to the conclusion of international treaties, based on the law of foreign relations. To this end, it defines what the law of foreign relations is, according to specialized doctrine. It then identifies Panama's constitutional norms, under which it expresses its consent to be bound by an international treaty. Subsequently, it analyzes the way in which these provisions have been interpreted by the domestic authorities of the State, with special emphasis on the jurisprudence of the Supreme Court of Justice. Finally, the author sets out his considerations in relation to the points mentioned above.
Keywords: International law, foreign relations law, Constitution, international treaties, constitutionality block.
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En el derecho internacional se han desarrollado muchas teorías para explicar la interacción de sus normas con las del derecho interno de los Estados. Entre estas —por mencionar algunos ejemplos— se destacan las clásicas teorías dualista y monista del derecho internacional.
En los últimos años, algunos publicistas de países ligados al common law han tratado de explicar la relación que existe entre ambos sistemas, mediante un nuevo campo de estudio que identifica las normas y prácticas internas de los Estados en relación con el derecho internacional (Perotti, 2023).
Sobre este nuevo campo de estudio —que en la doctrina recibe el nombre de “el derecho de las relaciones exteriores”— nos ocuparemos en los párrafos subsiguientes con el fin de aplicar algunos de sus preceptos al caso de Panamá.
Para ello, proponemos dividir el presente artículo de la siguiente forma: en primer lugar, definiremos qué es el derecho de las relaciones exteriores, según la doctrina especializada. Después, analizaremos las normas constitucionales de Panamá, bajo las cuales expresa su consentimiento en obligarse por un tratado internacional.
Posteriormente, analizaremos la forma en que, esas disposiciones, han sido interpretadas por las autoridades del Estado, con especial énfasis en la práctica jurisprudencial de la Corte Suprema de Justicia. Por último, emitiremos nuestras consideraciones en relación con los hallazgos de los puntos anteriores.
En vista de que el derecho de las relaciones exteriores comprende a todas normas internas de los Estados; cabe indicar que, en esta ocasión, excluimos de nuestro análisis a las normas del derecho interno de Panamá que tienen un rango inferior al de su Constitución Política.
Por ello, nuestro estudio no se enfoca en la normativa de Panamá sobre derecho internacional contenida en leyes, decretos ejecutivos o reglamentos; sino que analiza, única y exclusivamente, las normas panameñas en materia de tratados, contenidas en su texto fundamental. Hecha esta aclaración, pasamos a desarrollar cada una de las partes enunciadas.
El derecho de las relaciones exteriores es una disciplina de reciente aparición. Esta, tuvo su origen en los Estados Unidos en donde —actualmente— se destaca por ser un campo de estudio con un recorrido asentado (Perotti, 2023).
Espósito (2020), citando a Bradley, define al derecho de las relaciones exteriores como el conjunto de normas y prácticas de derecho interno que regulan el poder de los Estados respecto de otros sujetos de derecho internacional.
Roldán Barbero (2020), por su parte, lo define como un sector de la normativa del derecho interno que entresaca de sus normas a aquellas relacionadas con el derecho internacional; cuyo enfoque, si bien es internista en sus fuentes, es internacionalista en sus fines.
Para Perotti (2023) el derecho de las relaciones exteriores se enfoca en analizar la aplicación, interpretación y cumplimiento del derecho internacional respecto de las normas internas; de ahí que su contenido es transversal, pues se encuentra disperso en todo el ordenamiento jurídico de los Estados.
En base a ello, es posible afirmar que, el derecho de las relaciones exteriores alude al conjunto de normas y prácticas de los Estados, las cuales, a pesar de formar parte de su ámbito doméstico, regulan la forma en que ejecuta y cumple los compromisos que asume en el ámbito internacional.
Para el análisis de la normativa y práctica de los Estados en relación con el derecho internacional, el derecho de las relaciones exteriores propone la aplicación de cinco concepciones.
Estas —desarrolladas por McLachlan— permiten identificar la función que cumple el derecho de las relaciones exteriores en cada uno de los Estados.
Así, las concepciones del derecho de las relaciones exteriores, según el citado autor, pueden ser: excluyente, internacionalista, constitucional, diplomática y asignativa.
Espósito (2020), siguiendo a McLachlan, señala que la concepción excluyente se encarga de separar lo interno de lo externo en la regulación del poder del Estado respecto de las relaciones exteriores. Bajo este modelo, la Constitución opera a lo interno del Estado, quedando sus actuaciones en el ámbito externo regidas por el derecho internacional.
En tanto, la concepción internacionalista cumple el rol de incorporar el derecho internacional en el derecho interno de los Estados, por medio de normas sustantivas y procesales que garantizan la correcta aplicación del derecho internacional (Espósito, 2020).
Por otro lado, la concepción constitucional se encarga de diseñar —en el texto fundamental— el manejo institucional de las relaciones exteriores, asignando a cada órgano las competencias que debe ejercer para tales efectos (Perotti, 2023).
De otra parte, la concepción diplomática se asegura de que, en el derecho interno, existan reglas que permitan el desarrollo normal y favorable de las relaciones exteriores del Estado con otros sujetos de derecho internacional (Espósito, 2020).
Por último, en la concepción asignativa se fijan regulaciones sobre la jurisdicción y las normas aplicables a un conflicto con elementos internacionales (Perotti, 2023). En consecuencia, viene a determinar si al conflicto en cuestión se aplica la normativa nacional o internacional.
En algunos Estados, es posible que concurran dos o más de las concepciones enunciadas. Este es el caso del Reino de España, el cual, como lo documenta Espósito (2020) es predominantemente internacionalista y constitucionalista.
Ahora bien, cabría preguntarse si pueden concurrir, en un mismo sistema, dos o más concepciones del derecho de las relaciones exteriores que sean incompatibles entre sí; como es el caso de la concepción excluyente e internacionalista.
Planteamos un ejemplo como el anterior, en tanto que, esas concepciones, distan mucho en cuanto a sus funciones y propósitos en relación con el derecho internacional.
Desconocemos si existe un caso como el enunciado; empero, un sistema con ese tipo de estructura acarrearía muchas complicaciones para las autoridades del país encargadas de dirigir las relaciones exteriores y de dar cumplimiento a las obligaciones contraídas en la esfera internacional.
Dicho esto, nos avocamos al estudio del texto constitucional con miras a identificar la forma en que el Estado de Panamá, expresa su consentimiento en obligarse por un tratado internacional.
La capacidad para celebrar tratados internacionales se deriva de la personería jurídica internacional. En consecuencia, tanto los Estados como las organizaciones internacionales, en tanto que sujetos de derecho internacional, pueden celebrar tratados internacionales (Remiro Brotóns, 2007).
En el caso de los Estados, la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969, dispone en su artículo 6 que todo Estado tiene capacidad para celebrar tratados internacionales.
De ahí que, esa capacidad, sea considerada como una cuestión de principio (Arbuet-Vignali, Jiménez de Aréchada, & Puceiro Ripoll, 2005), no pudiendo un Estado ser soberano, sin disponer de ella (Remiro Brotóns, 2007).
A pesar de que las personas que pretenden representar a un Estado necesitan —por lo general— demostrar que están autorizadas para ello mediante un documento que se conoce como “plenos poderes” (Illueca, 2021); existen algunos funcionarios que están exentos de presentar ese documento, por la naturaleza del cargo que desempeñan.
Tales funcionarios —definidos por la costumbre, a partir de la práctica de los Estados— son: los jefes de Estado, los jefes de Gobierno, los ministros de Relaciones Exteriores y según algunas prácticas, el viceministro o subsecretario u otras personalidades políticas (Arbuet-Vignali, Jiménez de Aréchada, y Puceiro Ripoll, 2005).
En el caso de Panamá, la facultad de celebrar tratados internacionales ha sido encomendada al Órgano Ejecutivo. Lo anterior, se colige del inciso 9 del artículo 184 de la Constitución Política (2004), cuyo contenido es del tenor siguiente:
ARTICULO 184. Son atribuciones que ejerce el Presidente (sic) de la República con la participación del Ministro (sic) respectivo:
1. …
[…]
9. Dirigir las relaciones exteriores; celebrar tratados y convenios internacionales, los cuales serán sometidos a la consideración del Órgano Legislativo y acreditar y recibir agentes diplomáticos y consular.
Al margen de la redundancia en que incurre esa disposición al utilizar los términos “tratados” y “convenios” como si se trataran de instrumentos diferentes; queda claro, a partir de su lectura, que la celebración de los tratados internacionales corresponde al Órgano Ejecutivo.
Por otro lado, en lo que respecta a la aprobación de los tratados internacionales celebrados por el Estado panameño, la Constitución Política de Panamá (2004), artículo 159, inciso 3, dispone lo siguiente:
ARTICULO 159. La función legislativa, es ejercida por medio de la Asamblea Nacional y consiste en expedir las leyes necesarias para el cumplimiento de los fines y el ejercicio de las funciones del Estado declaradas en esta Constitución y en especial para lo siguiente:
1. …
[…]
3. Aprobar o desaprobar, antes de su ratificación, los tratados y los convenios internacionales que celebre el Órgano Ejecutivo.
Como se observa, ambas disposiciones componen un procedimiento complejo que consta de varias etapas, a saber: (i) la celebración o firma del tratado internacional por parte del Órgano Ejecutivo; (ii) la aprobación o desaprobación del tratado respectivo por parte del Órgano Legislativo, y (iii) la ratificación —si fuera el caso— del texto aprobado, a cargo, nuevamente, del Órgano Ejecutivo.
En el caso de Panamá, las citadas disposiciones son la base para la celebración de los tratados internacionales en todo su engranaje jurídico. Dicho de otro modo: el país carece de una ley de tratados internacionales, como la que se encuentra vigente en el Reino de España y otros Estados.
Es importante que Panamá amplíe su normativa en materia de tratados para garantizar su correcta celebración y aplicación a nivel interno.
Esto, además de despejar cualquier tipo de dudas en torno al valor de esos instrumentos, disminuiría las discrecionalidades interpretativas de los órganos jurisdiccionales, encargados de aplicar, en el plano doméstico, las disposiciones que emanan de ellos.
Luego de haber identificado las normas de la Constitución que regulan la forma en que el Estado manifiesta su consentimiento de obligarse por un tratado internacional, es preciso analizar en qué concepción del derecho de las relaciones exteriores, tales normas, ubican a la República de Panamá.
Así, en nuestra opinión, los artículos 159.3 y 184.9 de la Constitución Política de Panamá (2004), en concordancia con el artículo 4 que señala que “[l]a República de Panamá acata las normas del Derecho Internacional”, ubican al Estado panameño en la concepción constitucionalista e internacionalista del derecho de las relaciones exteriores.
Constitucionalista, por cuanto que, los artículos 159.3 y 184.9 de la Constitución delimitan las atribuciones que competen a los Órganos Ejecutivo y Legislativo, en relación con la celebración y la aprobación de los tratados internacionales.
A su vez, el texto constitucional sitúa al Estado de Panamá en la concepción internacionalista, toda vez que el artículo 4 de la Constitución, que sugiere un acatamiento absoluto del derecho internacional, busca garantizar la correcta aplicación del derecho internacional a nivel interno.
Sin embargo, respecto de esa norma, conviene hacer algunas anotaciones. Y es que, la misma, a pesar de su contenido; ha sido interpretada por la Corte Suprema de Justicia en un sentido restrictivo, excluyente de otras fuentes del derecho internacional.
En un fallo reciente, la Corte Suprema de Justicia (2022) mencionó que esa norma lo que comporta es, lisa y llanamente, que las autoridades “están obligadas a someterse a aquellos Convenios Internacionales que hayan sido ratificados y adoptados por el Estado en ejercicio pleno de su soberanía”.
De esta forma, para la Corte Suprema de Justicia, pareciera que solo son vinculantes las normas del derecho internacional contenidas en los tratados internacionales ratificados por el Estado panameño; no así, las normas consuetudinarias o los principios generales del derecho internacional público.
De hecho, Illueca (2021) anota que Panamá, a diferencia de otros países, todavía no cuenta con jurisprudencia que reconozca la validez y plena aplicabilidad del derecho internacional consuetudinario como parte de su derecho interno.
En nuestra opinión, esa imprecisión de la Corte Suprema radica en que el artículo 4 de la Constitución, es poco claro en cuanto al valor del resto de las fuentes del derecho internacional, enunciadas en el artículo 38.1 del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia (1945) que codifica las reglas existentes en el derecho de gentes (Arbuet-Vignali, Jiménez de Aréchada, y Puceiro Ripoll, 2005).
Lo anterior, no ocurre en países como Grecia o Portugal, cuyas constituciones aluden, respectivamente, al valor de la costumbre y de algunos principios del derecho internacional en el derecho interno.
En el caso de Grecia, el artículo 28.1 de su Constitución Política (1975) establece que “[f]orman parte integrante del derecho helénico interno y tendrán un valor superior a toda disposición en contrario de la ley las reglas del derecho internacional generalmente aceptadas”.
De esta forma, con la expresión “reglas del derecho internacional generalmente aceptadas”, se alude a la costumbre internacional en tanto que comprende a sus dos elementos constitutivos, a saber: (i) la práctica de los Estados, considerada como el elemento formal o material de la costumbre, y (ii) la opinio juris, considerada como el elemento psicológico de la costumbre internacional.
Por su parte, el artículo 7.1 de la Constitución Política de Portugal (1976) establece lo siguiente:
Portugal se regirá en las relaciones internacionales por los principios de independencia nacional, respeto a los derechos humanos, a los derechos de los pueblos, la igualdad entre Estados, la solución pacífica de los conflictos internacionales, la no intromisión en los asuntos internos de otros Estados, y la cooperación con todos los demás pueblos para la emancipación y el progreso de la Humanidad.
Asimismo, el artículo 7.3 de la Constitución citada en el párrafo anterior dispone que “Portugal reconoce el derecho de los pueblos a la autodeterminación e independencia y el desarrollo, así como el derecho de insurrección contra todas las formas de opresión”.
Por lo anterior, algunos tratadistas como Monroy Cabra (2010) consideran que el artículo 7 de la Constitución portuguesa constituye una cláusula que enuncia de manera formal e individualizada algunos o todos los principios del derecho internacional, como lo son el principio de la igualdad soberana, la no intromisión en los asuntos internos de otro Estado, el principio de la libre determinación de los pueblos, entre otros.
La República de Panamá, podría explorar alguna de estas opciones en una reforma constitucional para garantizar una mayor vigencia del derecho internacional en el ámbito interno.
Otra alternativa podría ser ampliar la interpretación que del artículo 4 de la Constitución se realiza para que comprenda tanto a las normas convencionales como a los principios y las normas consuetudinarias vinculantes para el Estado panameño.
En plano doméstico, existen varios precedentes que dan cuenta de la interpretación que se ha hecho de los artículos 4, 159.3 y 184.9 de la Constitución Política.
Estos, en tanto que prácticas internas del Estado en relación con el derecho internacional, merecen ser analizados, pues conforman —en base a las definiciones aportadas— el derecho panameño de las relaciones exteriores.
En el caso de las sentencias de las cortes nacionales, su valor se deriva de su clasificación como una fuente auxiliar para la determinación de las normas principales del derecho de gentes (Illueca, 2021), las cuales contribuyen a la formación de la costumbre internacional (Solari Tudela, 1982).
Entre las interpretaciones locales de esas disposiciones se destaca la opinión consultiva de la Procuraduría de la Administración (2021) en donde refiere que, el artículo 159.3 de la Constitución “establece como principio y regla general, la incorporación del derecho internacional convencional al derecho interno, a través de leyes aprobatorias, lo que supone que las normas del derecho internacional revisten jerarquía legal”.
Este mismo enfoque lo encontramos en la sentencia de 18 de diciembre, dictada por el Pleno de la Corte Suprema de Justicia (2017) en donde dispuso, a propósito de los artículos 4 y 159.3 de la Constitución que la ley que aprueba un tratado permite que este se incorpore al orden jurídico nacional con fuerza de ley, y, consecuentemente, con carácter obligatorio.
Además, citando al Dr. César Quintero, nuestra máxima corporación de justicia precisa que, la fuerza de los tratados así aprobados es superior a la de las otras leyes, toda vez que no pueden, de ninguna manera, ser desconocidas ni tampoco derogadas por leyes posteriores (Corte Suprema de Justicia, 2017).
Así, aun cuando la Corte Suprema pareciera dotar a los tratados internacionales de una mayor fuerza vinculante; continúa concibiéndolos como leyes, lo que sugiere que, esos instrumentos internacionales, según el fallo previamente señalado, tienen el mismo valor que el de otras leyes aprobadas por la Asamblea Nacional.
Ahora bien, tal como afirmara el procurador de la Administración en la opinión consultiva antes citada, lo referente a la estructura de las fuentes del derecho panameño y, dentro de ella, la relación entre el derecho interno e internacional ha oscilado en la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, en distintos niveles.
Como prueba de ello, destacamos la sentencia de 27 de noviembre, dictada por el Pleno de la Corte Suprema de Justicia (2014) en donde reconoció, con sustento en el artículo 4 de la Constitución, que el derecho internacional tiene primacía sobre el derecho interno.
Lo anterior (esto es, la primacía del derecho internacional respecto del derecho interno) supone el desplazamiento de la normativa interna, en caso de que riña con los compromisos internacionales asumidos por el Estado para garantizar el cumplimiento de estos.
En concreto, postula la aplicación preferente del tratado internacional por parte de los órganos internos del Estado; sin importar que la ley o norma que pugne con aquel instrumento sea anterior o posterior a él (Remiro Brotóns, 2007).
Esta aplicación preferente de la norma internacional, a la luz del citado principio, no implica la derogatoria de la ley o norma interna: tan sólo se refiere a su desplazamiento con el fin de procurar la aplicación del texto internacional, basado en el principio de congruencia entre la actividad interna y externa del Estado (Diez de Velasco, 2013).
Además, en el mismo dictamen, la Corte Suprema (2014) reconoció —de forma indirecta— uno de los argumentos que mayormente se utilizan para proponer el derecho de las relaciones exteriores como una disciplina autónoma, a saber: la idea de que, entre el derecho interno e internacional “hay una relación muy estrecha, de vasos comunicantes” que merece ser estudiada.
Asimismo, la Corte Suprema de Panamá deja entrever en la citada jurisprudencia que los tratados internacionales y, en especial, aquellos relativos a los derechos humanos, tienen un rango equivalente al de la Constitución Política, conforme a la doctrina del bloque de la constitucionalidad.
Para Sánchez González (2020) esta doctrina cambió el concepto de la Constitución utilizado por la Corte Suprema de Justicia, pues reconoce como parte de ese instrumento piezas adicionales al texto producido por el constituyente que incluyen a los convenios internacionales de derechos humanos, suscritos y ratificados por la República de Panamá.
Si bien algunas sentencias de la Corte han excluido del bloque de la constitucionalidad a los derechos económico, sociales y culturas; la aplicación de esa doctrina supuso la constitucionalización de las normas internacionales de derechos humanos en la estructura de fuentes del derecho panameño, la cual opera a través del artículo 17 de la Constitución Política de Panamá en donde se dispone que los derechos y las garantías en ella consagrados deben considerarse como mínimos y no excluyentes de otros que guarden relación con los derechos fundamentales y la dignidad de la persona (Sánchez González, 2020).
Con todo, la práctica de la Corte Suprema de Panamá denota una falta de uniformidad en cuanto al rango que tienen los tratados y la vigencia de otras fuentes del derecho internacional en el orden jurídico interno.
En ocasiones, parece inclinarse por un enfoque restrictivo, excluyente de otras fuentes del derecho internacional como la costumbre y los principios de derecho internacional; en otros casos señala que, los tratados internacionales, al ser aprobados por la Asamblea Nacional, se incorporan al orden jurídico interno con rango de ley y, en otras situaciones, manifiesta que los tratados internacionales y en especial, aquellos relativos a los derechos humanos, tienen jerarquía constitucional, de conformidad con la doctrina del bloque de la constitucionalidad.
Esto, pone de manifiesto el grado de complejidad que acarrea la aplicación del derecho internacional en el derecho interno y la utilidad que ofrecería un estudio de la normativa y práctica internas de los Estados, a la luz del derecho de las relaciones exteriores.
1. En definitiva, consideramos que el derecho de las relaciones exteriores es un campo de estudio que permite analizar —desde una nueva perspectiva— las normas y prácticas internas de los Estados, en relación con el derecho internacional.
2. Esta disciplina, se suma a las teorías monistas y dualistas del derecho internacional, enseñadas en las universidades para analizar la interacción entre el derecho interno e internacional; ofreciendo nuevos enfoques para estudiar la aplicación y el cumplimiento del derecho internacional.
3. Pensamos que, el derecho de las relaciones exteriores no debería desplazar a las teorías monistas y dualistas del derecho internacional; todo lo contrario, debería ser visto como otra herramienta para analizar al rol que desempeñan las normas del derecho interno de los Estados en el cumplimiento del derecho internacional.
4. Como vimos, en el derecho de las relaciones exteriores cobran especial relevancia sus concepciones excluyente, internacionalista, constitucionalista, diplomática y asignativa. Las mismas, al ser aplicadas a casos concretos (como el de Panamá), demuestran el grado de influencia que ejerce el derecho interno de los Estados, en la aplicación y el cumplimiento del derecho internacional.
5. La jurisprudencia de la Corte Suprema de Panamá en donde interpreta las normas constitucionales en materia de tratados internacionales es asistemática e incoherente; pues oscila en otorgar a esos instrumentos un rango equivalente o inferior al de la Constitución Política, según el objeto del tratado.
6. Por lo anterior, es imperativo que las autoridades jurisdiccionales de Panamá unifiquen sus criterios jurisprudenciales en relación con el valor de los tratados internacionales, en el ámbito interno. Asimismo, las opiniones divergentes de la Corte Suprema plantean la necesidad de que, el Estado, amplíe su legislación en materia de tratados o adelante una reforma constitucional a fin de que explicite el reconocimiento de otras fuentes del derecho como la costumbre o los principios del derecho internacional.
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Autofinanciado.
El autor declara no tener conflicto de interés.
La contribución del autor en el artículo ha sido completa.