REVISTA PERUANA DE DERECHO INTERNACIONAL
ISSN: 0035-0370 / ISSN-e: 2663-0222
Tomo LXXV, enero-abril, 2025 N° 179, pp. 49-97.
DOI: https://doi.org/10.38180/rpdi.v75i179.871
The rule of law, the community based on the rule of law and the judicial system of the Andean Community
Yolanda Mendoza Neyra (*)
Universidad de Lima
(Lima, Perú)
https://orcid.org/0000-0002-3025-5018
(*) Abogada por la Universidad de Lima con segunda especialidad en Derecho Internacional Público por la Pontificia Universidad Católica del Perú.Mediante el presente artículo, la autora formaliza su incorporación como Miembro, conforme a lo dispuesto por el Consejo Directivo de la Sociedad Peruana de Derecho Internacional, mediante Acta del 13 de diciembre de 2018.
En una época de diversas crisis nacionales y nuevos desafíos globales que ponen en riesgo la seguridad e integridad de la Comunidad Andina, sus Países Miembros buscan, ante todo, autoprotegerse con sus democracias débiles, sistemas institucionales precarios y ordenamientos jurídicos nacionales contradictorios. Esas acciones estatales, que en gran medida reflejan la deficiencia del Estado de derecho en los Países Miembros, ocasionan el incumplimiento del derecho comunitario andino, reiteran el desinterés por consolidar la integración andina, vulneran los derechos humanos, y, sobretodo, desprecian la Comunidad de derecho de nuestra organización supranacional. Para revertir esa situación, en este artículo, proponemos que el sistema judicial de la Comunidad Andina sea el encargado de preservar el Estado de Derecho en los Países Miembros y fortalecer la Comunidad de Derecho en la Comunidad Andina, a través de nuevos mecanismos judiciales. Ello propiciará el desarrollo de una jurisprudencia más amplia y específica sobre la Comunidad de Derecho, así como su relación con principios de la Comunidad Andina, en especial con el Estado de Derecho, la democracia, los derechos humanos.
Palabras clave: derecho comunitario andino, derecho comunitario, comunidad andina, tribunal de justicia de la comunidad andina, comunidad de derecho, estado de derecho, democracia, derechos humanos, integración andina, procesos de integración
At a time of various national crises and new global challenges that put the Andean Community’s security and integrity at risk, its member countries seek, above all, to protect themselves with their weak democracies, precarious institutional systems and contradictory national legal systems. These state actions, which largely reflect the rule of law´s deficiency in the member countries, causes infringement of Andean community law, reiterate lack of interest in consolidating Andean integration, violate human rights, and, above all, disregard our supranational organization’s community of law based on the rule of law. To reverse this situation, in this article, we propose that the judicial system of the Andean Community be in charge of preserving the Member Countries’s rule of law and strengthening the Andean Community’s community of law based on the rule of law, through new judicial mechanisms. This will facilitate the development more comprehensive and specific jurisprudence on the community of law based on the rule of law, as well as its relationship with the Andean Community’s principles, especially with the rule of law, democracy, and human rights.
Keywords: andean community law, community law, andean community, andean court of justice, community based on the rule of law, rule of law, democracy, human rights, andean integration, integration processes
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El Acuerdo de Integración Subregional, conocido como Acuerdo de Cartagena (en adelante el Acuerdo), en su preámbulo señala que la Comunidad Andina (CAN) está fundada por los principios de igualdad, justicia, paz, solidaridad y democracia, que son comunes en los ordenamientos jurídicos de los Países Miembros. Estos principios son los pilares de nuestra organización supranacional, y deben ser respetados para cumplir con los objetivos de la CAN que “tienen la finalidad de procurar un mejoramiento persistente en el nivel de vida de los habitantes de la Subregión” (Artículo 1 del Acuerdo). Así pues, el proceso de integración andino (en adelante el proceso andino), asume tanto asuntos pragmáticos por las competencias económicas y comerciales de la CAN, como asuntos complejos de las dimensiones políticas, sociales, ambientales, entre otros, y donde están involucradas las personas –naturales y jurídicas–. Por tanto, si el objetivo de la CAN es promover el desarrollo equilibrado y armónico de sus Países Miembros (Artículo 1 del Acuerdo), primero tiene que defender el Estado de derecho, la democracia y los derechos humanos, ya que son condiciones indispensables para la existencia de la Comunidad de Derecho en la CAN.
Ciertamente, la conexión entre esos tres valores fundamentales con la Comunidad de Derecho es la pieza clave en el funcionamiento integral del proceso andino, porque los tres primeros también son los valores fundamentales de la CAN. No obstante, las coyunturas políticas en la región durante la última década (Vergara, 2023, pp. 19-24), han ocasionado efectos negativos en el orden democrático de los Países Miembros y en la seguridad de las personas, sin que la CAN haya podido prevenir ni mitigar, por completo, los daños con estrategias jurídicas razonables. Se reconoce que, desde hace más de medio siglo, la CAN ha ido superando diversas crisis que han obstaculizado el proceso andino, pero lo ha logrado apoyándose en el interpresidencialismo (Malamud, 2022, p. 237), una vía que es inadecuada para legitimar esos tres valores fundamentales con el derecho comunitario andino (en adelante derecho andino). Además, ningún órgano o institución de la CAN ha mostrado algún interés sincero para actuar con firmeza en la prevención, la sanción y la reparación por violaciones de los tres valores fundamentales de la CAN. Este artículo considera que ello se explica a la carencia de normas comunitarias andinas expresas o de producción judicial que los garanticen, adecuadamente, en todo la CAN.
Con el objetivo de impedir la desaparición de esa conexión, ya sea por la agudización de las crisis o por los próximos desafíos globales –en especial, las que provengan del resurgimiento del autoritarismo en la región–, se propone que mediante el sistema judicial de la CAN, conformado por el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina (TJCA) y los jueces nacionales de los Países Miembros, desarrolle una jurisprudencia sobre la Comunidad de Derecho y su relación con los valores fundamentales a través de los nuevos mecanismos judiciales de protección del Estado de Derecho y de la Comunidad de Derecho. Recordemos que, como jueces nacionales de los Países Miembros y magistrados del TJCA “están obligados a hacer respetar el derecho comunitario andino” (Quindimil, 2006, p. 350), y como operadores jurídicos están llamados a suplir el vacío o corregir el defecto legal de manera coherente, creativa y actualizada. Asimismo, debemos tener en cuenta que, el TJCA garantiza la legalidad de la CAN, y es el único órgano comunitario andino “que consigue eficientes resultados para el fortalecimiento del proceso andino” (Mendoza Neyra, 2021, p. 211), gracias a la relación inter pares de cooperación y lealtad (Klein Vieira, 2011, p. 68) con los jueces nacionales a través del proceso no contencioso de interpretación prejudicial.
Siendo ese importante panorama jurídico el que se propugna en este artículo de investigación –cuyo enfoque metodológico es el cualitativo, con revisión y análisis de doctrina y jurisprudencia comparada–, planteamos que su explicación siga el siguiente orden: en el punto l, iniciamos la exposición de las definiciones del Estado del derecho y su relación con el derecho internacional; en el punto 2, señalamos las definiciones de Comunidad de Derecho que la jurisprudencia comunitaria andina y la jurisprudencia europea han desarrollado; en el punto 3, exponemos el mecanismo por el cual el sistema judicial de la CAN podrá proteger el Estado de Derecho en los Países Miembros y la Comunidad de Derecho en la CAN; y, finalmente, daremos a conocer nuestras conclusiones.
El término Estado de Derecho tiene una amplia gama de definiciones, cuyo inicio se remonta a los hechos políticos, sociales, y económicos de finales del siglo XVIII (Costa, 2018, pp. 142-144), por ello, comúnmente, se le ha asociado con: i) la limitación del poder estatal mediante leyes justas; y, ii) el respeto de los derechos y las libertades de las personas, que son anteriores a la existencia de los Estados (Fioravanti, 2023, pp. 37-40). Ahora, si partimos de la idea general que las leyes deben gobernar y organizar a los Estados, podemos afirmar que tanto el control o limitación del poder estatal como la ley –norma, ordenamiento jurídico, marco legal– son elementos constitutivos del Estado de Derecho (Lautenbach, 2013, p. 19). Siguiendo con ese orden de ideas, podríamos argumentar que, tras someterse a las constituciones políticas –normas fundamentales, supremas, que limitan los poderes estatales, y protegen los derechos fundamentales–, fueron los propios Estados quienes crearon la situación del Estado de Derecho (Costa, 2018, p. 135). También, este término podría definirse como un conjunto de principios metajurídicos o principios generales del derecho que se expresan a través de las leyes, y que son comunes para los Estados: la legalidad, la igualdad, la seguridad jurídica, el debido proceso, la independencia de poderes, entre otros (Lautenbach, 2013, p. 21). Por otro lado, se advierte que las definiciones desarrolladas desde el marco del constitucionalismo podrían ser débiles, ya que carecerían de los aspectos sustanciales de la democracia –un valor que se basa en el principio de igualdad–, que respaldan otros principios constitucionales (Møller, 2018, pp. 31 y 32).
Desde luego, el Estado de Derecho no solo trata de la interrelación con el orden jurídico nacional, de resaltar el principio de legalidad y la organización de la sociedad, o de promover un poder judicial independiente e imparcial (Berger & Lake, 2018, p. 417), también abarca el orden político en los Estados. En efecto, son las personas quienes siempre generan el ideal político de la democracia cuando participan y deciden en los procesos de elección de sus representantes –así como en la creación de sus leyes–, siempre y cuando sigan los parámetros establecidos sobre los sistemas nacionales de gobernanza (Krygier, 2021, p. 406). Además, para que la existencia y el funcionamiento de la democracia sean plenos, y pueda gobernar a los Estados con la separación e independencia de los poderes –ejecutivo, legislativo y judicial– es importante proteger los derechos humanos (Lautenbach, 2013, p. 64 y 65). Es decir, las codificaciones de los valores democráticos (Krygier, 2021, p. 409), que son indivisibles y universales, garantizan la participación autónoma de las personas en procesos electorales libres y justos (Berger & Lake, 2018, p. 417), y que están regidos por los principios del Estado de Derecho.
Por todas esas razones, también es definido como un valor fundamental que protege a otros valores –por ejemplo, la democracia, los derechos humanos, la justicia, la solidaridad y la dignidad humana–, manteniendo, entre ellos, una relación trascendental, intrínseca y de mutuo apoyo. De modo que, si el nexo entre el Estado de Derecho, la democracia y los derechos humanos evidencia signos de crisis, no solo empezarán a deteriorarse las estructuras e instituciones de los Estados, aparecerán dificultades para proteger la dignidad humana, un valor fundamental que recibe todo el respaldo de la comunidad internacional. En virtud de lo expuesto, afirmamos que el derecho internacional juega un rol importante en el diseño y funcionamiento del Estado de derecho, y para explicarlo mejor, decidimos desarrollar esa perspectiva en la siguiente subsección.
1.1. ESTADO DE DERECHO Y EL DERECHO INTERNACIONAL
Si bien el Estado de derecho nació por decisión individual de los Estados, no cabe duda que ahora sus ordenamientos jurídicos se ven fortalecidos por el derecho internacional, un ámbito por el cual se universaliza la promoción y protección de los derechos humanos. Esto significa que las constituciones políticas, ante todo, deben ser coherentes, y estar acorde con el derecho internacional que incluye los principios internacionales o valores universales que recogen la Carta de las Naciones Unidas, la Declaración Universal de los Derechos Humanos, y demás instrumentos internacionales conexos. Resulta claro que, tras adquirir las obligaciones vinculantes de proteger los derechos humanos en cualquier circunstancia, los Estados reconocen la existencia de un mandato explícito para garantizar la integridad de la dignidad humana con un Estado de Derecho estable, justo, equitativo y democrático. Lo último, de ninguna manera representa una injustificada intromisión en los asuntos estatales, ya que basta remitirnos a los propósitos y principios de las Naciones Unidas (artículos 1 y 2 de la Carta de las Naciones Unidas), o el preámbulo de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, que los Estados voluntariamente han aceptado al regularizar un interés común de la comunidad internacional.
Bajo esa perspectiva, tampoco buscamos degradar la importancia de las constituciones políticas, más bien gracias a la presencia del sistema universal, de los sistemas regionales, y los sistemas especializados de protección de derechos humanos que supervisan a los Estados, con más certeza, se podrá legitimar el Estado de Derecho. Es más, aun cuando no hayan suscrito o ratificado todos los tratados de derechos humanos –en especial los que prohíben tratos inhumanos y crímenes internacionales– los Estados deben garantizar los derechos humanos por ser universales, incorporarlos a sus legislaciones internas, y sobretodo abstenerse de contrariarlos o restringirlos (Burneo, 2013, pp. 183 y 184). Ahora bien, respecto al carácter universal de los derechos humanos, podemos decirse que algunos han alcanzado la categoría o guardan una relación intrínseca con las normas imperativas de derecho internacional (Bianchi, 2008, pp. 491 y 496), es decir ius cogens, que prohíben cometer graves violaciones a los derechos humanos –como son la agresión, el genocidio, los crímenes de lesa humanidad, la discriminación racial y del apartheid, la esclavitud, la tortura, entre otros (Informe de la Comisión de Derecho Internacional sobre su 73° período de sesiones, 2022, p. 17)–. Recordemos que, como norma superior del derecho internacional, el ius cogens disuade las acciones estatales arbitrarias y limita los excesos del poder estatal que sean intolerables, a fin de evitar daños irreparables que perjudiquen los más esenciales intereses de la comunidad internacional, como es la dignidad humana.
Así pues, consideramos que un Estado de Derecho genuino que protege la dignidad humana es muy importante para el fortalecimiento del orden público internacional y el mantenimiento de la comunidad internacional. En otras palabras, es una condición indispensable para consolidar la paz y la seguridad internacionales, la cooperación internacional, el desarrollo sostenible, la democracia, junto con el respeto de los derechos humanos. Sin duda, esas aspiraciones que son propias de las Naciones Unidas (ONU), igualmente, convierten al Estado de Derecho como asunto prioritario para el resto de organizaciones internacionales, supranacionales, y de otros tipos.
1.2. DEFINICIONES DE ESTADO DE DERECHO DE LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES, REGIONALES Y SUPRANACIONALES
De acuerdo con lo anterior, el Estado de Derecho, la democracia, y los derechos humanos son principios o valores compartidos universalmente, y de gran relevancia para afianzar la cooperación internacional que conduzca a la supervivencia de la humanidad. Por esa razón, están incluidos en los tratados, instrumentos internacionales, así como en regulaciones internas de diversas organizaciones conformadas por Estados y actores no estatales. Como ello supone la existencia de diversas definiciones sobre el Estado de Derecho, en los siguientes párrafos mencionaremos aquellas que sean relevantes para nuestro análisis.
En el marco de la ONU, la Carta fundacional de 1945 fue aprobada sin recoger el término Estado de Derecho de manera explícita. A pesar de ello, se observa que esta organización multilateral mantiene un historial de definiciones como producto de sus estrategias que conduzcan a un futuro más pacífico, próspero y justo. Sus principales órganos –la Asamblea General y el Consejo de Seguridad– han adoptado diversas resoluciones donde destacan el desafío que presenta el Estado de Derecho para la organización, resaltando su interrelación con la democracia, los derechos humanos, y el cumplimiento de su Carta. A modo de ejemplo, tenemos a la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948, primer documento de la ONU que recoge ese término: “…Considerando esencial que los derechos humanos sean protegidos por un régimen de Derecho, a fin de que el hombre no se vea compelido al supremo recurso de la rebelión contra la tiranía y la opresión” (Preámbulo de la Resolución 217 A (III) de 10 de diciembre de 1948, § 3). Actualmente, la definición sobre el Estado de Derecho creada por la ONU tiene la siguiente redacción:
… [es] un principio de gobierno según el cual todas las personas, instituciones y entidades, públicas y privadas, incluido el propio Estado, están sometidas a… leyes… [que se cumplen] por igual y se aplican con independencia, además… [son] compatibles con las normas y los principios internacionales de derechos humanos. Asimismo, exige que se adopten medidas para garantizar el respeto de los principios de primacía de la ley, igualdad ante la ley, rendición de cuentas ante la ley, equidad en la aplicación de la ley, separación de poderes, participación en la adopción de decisiones, legalidad, no arbitrariedad, y transparencia procesal y legal (Informe del Secretario General sobre el estado de derecho y la justicia de transición en las sociedades que sufren o han sufrido conflictos, S/2004/616, § 6).
En esa misma línea, la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible califica como uno de los elementos esenciales del desarrollo sostenible al Estado de Derecho (Resolución A/RES/70/1 de 25 de setiembre de 2015, § 9), ubicándolo dentro de las metas del Objetivo 16 sobre Paz, Justicia e Instituciones sólidas que busca: 16.3 –promover el Estado de Derecho en todos los niveles, y garantizar la igualdad de acceso a la justicia para todos–; 16.6 –crear instituciones eficaces y transparentes que rindan cuentas–; 16.7 –garantizar la adopción de decisiones inclusivas, participativas y representativas que respondan a las necesidades–; 16.10 –garantizar el acceso público a la información y proteger las libertades fundamentales, de conformidad con las leyes nacionales y los acuerdos internacionales–; y, 16.b –promover y aplicar leyes y políticas no discriminatorias en favor del desarrollo sostenible– (Resolución A/RES/70/1 del 25 de setiembre de 2015, p. 29).
Respecto a la Organización de Estados Americanos (OEA), su Carta fundacional de 1948 no muestra el término literal de Estado de Derecho, sin embargo, en ella se destaca la protección y promoción de sus elementos comunes, junto a otros dos valores: la democracia representativa, y los derechos humanos. De igual modo, el significado del Estado de Derecho se encuentra en los siguientes instrumentos internacionales de la OEA: i) el Compromiso de Santiago con la Democracia y la Renovación del Sistema Interamericano de 1991 cuando menciona “... que es necesario avanzar... hacia un orden internacional justo y democrático basado en el pleno respeto al derecho internacional...” (Preámbulo, § 4); y, ii) la Carta Democrática Interamericana de 2001 donde se plasma que “el ejercicio efectivo de la democracia representativa es la base del estado de derecho…” (artículo 2). Además, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en dos Informes sobre la situación de los derechos humanos –Perú de 2000, y Venezuela de 2003–, y en el Informe Anual de 2022, continúa definiendo el Estado de Derecho de distintas formas, hasta llegar a su actual redacción:
… en un sistema democrático implica una división de las funciones de los poderes del Estado y, a la vez, un sistema de controles para el ejercicio de dichas funciones. Este sistema de control institucional debe garantizarse con particular énfasis en los contextos de emergencia. De este modo, es posible dotar al sistema democrático de sólidas bases y asegurar que los derechos humanos… no sean menoscabados o frustrados en su ejercicio (Informe temático sobre Pandemia y Derechos Humanos de 2022, § 28).
Una situación distinta se presenta desde los inicios del Consejo de Europa (CdE), organización regional que busca promover y fortalecer el Estado de Derecho entre sus miembros con mucha claridad, puesto que su Estatuto fundacional de 1949 manifiesta que: i) el imperio del Derecho es uno de los “principios sobre los cuales se funda toda auténtica democracia” (preámbulo, §3); ii) es reconocido por todos sus miembros (artículo 3); y, iii) es condición para la adhesión de nuevos miembros, además que su incumplimiento genera la suspensión o posible expulsión del miembro infractor (artículo 8). Posteriormente, el CdE creó la Comisión Europea para la Democracia por el Derecho –llamada también Comisión de Venecia–, como órgano independiente de consulta que tiene entre sus objetivos la promoción del Estado de derecho, la democracia, y la difusión de los derechos humanos. Mediante el Informe sobre el Estado de Derecho de 2011, la Comisión de Venecia sostuvo que no existe una definición detallada ni consensuada sobre el mismo, aunque insistió que “constituye un estándar europeo fundamental y común para guiar y limitar el ejercicio del poder democrático” (§ 69). Asimismo, encontró consenso de sus elementos comunes, los cuales fueron utilizados en la elaboración de los Criterios de verificación del Estado de Derecho de 2015: la legalidad; la certeza jurídica; la prevención del abuso (mal uso) del poder; la igualdad ante la ley y no discriminación; y, el acceso a la justicia (pp. 19-50).
Algo semejante ocurre en la Unión Europea (UE), una organización supranacional que no describe la definición del Estado de Derecho en sus tratados constitutivos, pero hace referencia explícita de este término, junto a la democracia y los derechos humanos: i) en el Tratado de la UE (TUE) cuando lo considera como valor universal (§3 del Preámbulo), principio de la UE (§5 del Preámbulo), valor común en el que se fundamenta la UE (artículo 2), principio base de la acción externa de la UE (artículo 21), requisito para cualquier Estado europeo que desee ingresar a la UE (artículo 49), y para suspender determinados derechos del Estado miembro que haya violado grave y persistente el Estado de Derecho (artículo 7); y, ii) en la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE, donde es presentado como uno de los principios en que se basa la UE (§2 del Preámbulo). Además, el Estado de Derecho se encuentra protegido (Lenaerts, 2023, p. 28) tanto por el artículo 19.1 párrafo segundo TUE que recoge el principio de tutela judicial efectiva, como por dicha Carta de los derechos fundamentales que garantiza: el derecho a la tutela judicial efectiva y a un juez imparcial (artículo 47), el derecho a la presunción de inocencia y derechos de la defensa (artículo 48), los principios de legalidad y de proporcionalidad de los delitos y las penas (artículo 49) y el derecho a no ser acusado o condenado penalmente dos veces por el mismo delito (artículo 50).
De manera paralela, también las instituciones de la UE se han encargado de definir el Estado de Derecho, entre ellos, la Comisión Europea que ha elaborado la siguiente definición:
… está consagrado en el artículo 2 del Tratado de la Unión Europea como uno de los valores en los que se fundamenta la Unión. En un Estado de Derecho, todos los poderes públicos actúan siempre dentro de los límites fijados por la ley, de conformidad con los valores de la democracia y los derechos fundamentales, y bajo el control de órganos jurisdiccionales independientes e imparciales… engloba, entre otros principios, el de legalidad, que implica un proceso legislativo transparente, democrático, pluralista y sujeto a rendición de cuentas; de seguridad jurídica, que prohíbe el ejercicio arbitrario del poder ejecutivo; de tutela judicial efectiva por parte de órganos jurisdiccionales independientes e imparciales y control judicial efectivo, lo que incluye la protección de los derechos fundamentales; de separación de poderes; y de igualdad ante la ley… (Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo Europeo y al Consejo de 3 de abril de 2019, p.1).
Si de organizaciones supranacionales hablamos, tampoco el Acuerdo que crea la CAN recoge el término Estado de Derecho, pese a que ciertos elementos del mismo, son vistos como los principios en que se funda: “…de igualdad, justicia, paz, solidaridad y democracia” (§ quinto del Preámbulo). Son los órganos de la CAN, como el Consejo Andino de Presidentes (CAP), el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores (CAMRE), y la Secretaría General de la Comunidad Andina (SGCAN), quienes lo han mencionado en sus documentos y normas, sin llegar a establecer alguna definición definitiva. A modo de ejemplo tenemos que: i) en el ordenamiento jurídico primario de la CAN aparece con el Protocolo Adicional al Acuerdo de Cartagena ‘Compromiso de la Comunidad Andina por la Democracia’ de 1998 (§§ 2 y 3 del Preámbulo; artículo 1); ii) en las directrices del CAP como: la Declaración del CPA sobre Democracia e Integración de 1998 (segundo compromiso), la Declaración de Machu Picchu sobre la Democracia, los Derechos de los Pueblos Indígenas y la Lucha contra la Pobreza de 2001 (en la primera decisión respecto a la defensa de la democracia y el respeto de los derechos humanos, además en el tercer apartado sobre los derechos de los pueblos indígenas), la Declaración del CPA de 2002 (§ 4), la Carta Andina para la Promoción y Protección de los Derechos Humanos de 2002 (artículo 14 al reiterar el compromiso con la Carta Interamericana Democrática y la Resolución 2002/46 de la Comisión de Derechos Humanos de la ONU), la Declaración de San Francisco de Quito sobre Establecimiento y Desarrollo de la Zona de Paz Andina de 2004 (§ 6 del Preámbulo; segundo acuerdo), el Acta Presidencial de Lima: Democracia, Desarrollo y Cohesión Social de 2005 (§ I.B.8), las Directrices del XVI CPA (§ I.B.5), la Declaración del CPA y de los Miembros Asociados de la CAN de 2005 (§ 6), la Declaración del CPA de 2020 (primera declaración); y, iii) en el ordenamiento jurídico secundario de la CAN como: objetivo de la Política Exterior Común (artículo 1.II.g de la Decisión 458), y principio en que se basa tanto la Política de Seguridad Externa Común Andina (artículo 1.II.1 de la Decisión 587), como el Plan Andino de Lucha contra la Corrupción (principio 1, anexo de la Decisión 668).
Desde una perspectiva más técnica, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), organización internacional que fomenta políticas para el desarrollo económico de sus miembros y del mundo, menciona en su reporte Government at a Glance 2023 –aprobado por su Comité de Gobernanza–, que el Estado de Derecho es: i) uno de los pilares de la gobernanza democrática que garantiza a las personas, organizaciones, y gobiernos la aplicación de toda regulación en condiciones iguales; y, ii) requisito esencial para asegurar la prestación efectiva de bienes, y servicios públicos, la rendición de cuentas en caso de violaciones de la integridad y corrupción, además para promover tanto el desarrollo económico, así como mantener la paz y el orden (OCDE, 2023, p. 92). Finalmente, la organización no gubernamental y multidisciplinaria World Justice Proyect (WJP), que busca concientizar y promover la importancia del Estado de Derecho a través de sus investigaciones, describe una definición más amplia que todas las anteriores: “El Estado de Derecho es un sistema de leyes, instituciones, normas y compromiso comunitario, en el cual se cumplen cuatro principios universales: rendición de cuentas, leyes justas, gobierno abierto y justicia accesible e imparcial” (WJP, 2024, sección What is the Rule of Law?, § 2). Estos principios están desarrollados en WPJ Proyect Rule of Law Index –que analiza el cumplimiento del Estado de Derecho a nivel mundial– siguiendo 8 criterios o dimensiones: restricciones al poder gubernamental; ausencia de corrupción; gobierno abierto; derechos fundamentales; orden y seguridad; cumplimiento normativo; justicia civil; y, justicia penal.
Reconocemos el gran interés de las organizaciones mencionadas por el respeto y la promoción del Estado de Derecho en todos los sectores, al igual que su preocupación por calificar sus elementos y definirlo siempre en concordancia con sus marcos normativos. Ahora bien, creemos que ese apoyo brindado a la construcción de un valor fundamental que garantice la democracia y los derechos humanos, forma parte del discurso político bien intencionado de las mismas, puesto que, en la práctica, se necesitan mecanismos jurídicos eficaces y coherentes que obliguen a sus miembros a cumplir con el Estado de Derecho. Dadas las características propias de la cooperación internacional, es un hecho que la gran mayoría de estas organizaciones carecen de medidas coercitivas que corrijan el comportamiento de sus miembros cuando hayan afectado el Estado de Derecho u otro valor que tengan como base. Frente a esta situación compleja, precisamos que además de la ONU, también la UE tiene competencia de aplicar normas coercitivas al Estado miembro que haya violado algún valor fundacional, pero desde una visión supranacional que vincula el término Comunidad Derecho o Unión de Derecho.
Si el Estado de Derecho es un valor fundamental sobre el cual cada sistema jurídico nacional debe construirse: ¿qué sucede en el contexto de las organizaciones supranacionales? ¿También sus ordenamientos jurídicos autónomos, que se rigen por los principios de primacía, aplicabilidad directa, y efecto directo, podrían estar conducidos por el Estado de Derecho cuando no son entidades estatales? Como sabemos, una organización supranacional, que constituye una Comunidad o Unión, está formada por un conjunto de Estados que le han transferido parte de sus competencias soberanas –e inclusive le han dotado personalidad jurídica–, para que, en nombre de ellos, conduzca su proceso de integración. Frente a esos aspectos relevantes, podríamos pensar que el término Estado de Derecho no tiene que figurar en la esfera supranacional sui generis donde existe un sistema intrainstitucional autónomo, legítimo, capaz de controlar y equilibrar los poderes de la organización supranacional, o al menos no con esa denominación que proviene del ámbito estatal. Lo cierto es que, ninguna organización jurídica, ni mucho menos las supranacionales que tienen objetivos integracionistas, pueden funcionar legítimamente si se aíslan de principios o valores tan importantes para la humanidad, ni tampoco alcanzar sus ideales sin que la legalidad de sus actos no sea controlada de manera adecuada, oportuna, y efectiva.
Partiendo de lo anterior, afirmamos que si los Estados están controlados por leyes que protegen el Estado de derecho, la democracia y los derechos humanos, con mayor razón, las organizaciones supranacionales deben estar gobernadas por su derecho sui generis, y respetar el Estado de Derecho dentro y fuera de ellas. Entonces, no resulta extraño que los órganos o instituciones que más han fortalecido el desarrollo de los procesos de integración, es decir los tribunales de justicia que, entre otras competencias, interpretan y aplican de manera uniforme el derecho comunitario –o derecho de la unión–, comprendieran el rol del Estado de Derecho para preservar la existencia de las organizaciones supranacionales. Es por ello que, los tribunales de la UE y la CAN se han pronunciado sobre dicho valor fundamental, pero usando el término análogo de Comunidad de Derecho o Unión de Derecho como seguidamente lo explicamos.
2.1. COMUNIDAD DE DERECHO EN LA UNIÓN EUROPEA
Ni en las primeras versiones de los tratados fundacionales de las entonces tres Comunidades Europeas, ni en los actuales tratados constitutivos de la UE aparece alguna referencia explícita del término Comunidad de Derecho. El artículo 2 TUE solo expresa que la organización supranacional se fundamenta en valores comunes como el Estado de Derecho, junto al respeto de la dignidad humana, los derechos humanos, la libertad, la democracia, y la igualdad. Sobre el particular, conviene decir que este valor común a los Estados miembros y que forma parte de la identidad de la UE, no estuvo incluido en los inicios del derecho de la unión, a pesar que los tratados fundacionales destacaban que los candidatos a Estados miembros tenían que ser democráticos. Es a partir de la sentencia del asunto 294/83 sobre recurso de anulación, Parti écologiste Les Verts c. Parlamento Europeo, de 23 de abril de 1986 (en adelante el asunto Les Verts), que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) empieza a definir a la UE –entonces Comunidad Económica Europea (CEE)– como una comunidad de derecho, community based on the rule of law, Communauté de droit, Rechtsgemeinschaft, comunita di diritto: “… en la medida en que ni sus Estados miembros ni sus instituciones pueden sustraerse al control de la conformidad de sus actos con la carta constitucional fundamental que constituye el Tratado [constitutivo de la CEE]…” (§ 23). De esta forma, el TJUE formaliza una innovación doctrinaria introducida por el expresidente de la Comisión de la CEE (1958-1967), el jurista alemán Walter Hallstein, quien señaló que la reciente integración de la CEE era una creación y fuente de derecho, un orden jurídico, en concreto, una Comunidad de Derecho –die Rechtsgemeinschaft– (von Bogdandy, 2018, p. 678).
A nuestro modo de ver, la sentencia del asunto Les Verts no introdujo, literalmente, el término de Estado de Derecho –con excepción de la versión inglesa–, aun cuando el TJUE determinó que el tratado constitutivo de la CEE fijaba “…un sistema completo de vías de recurso y de procedimientos destinado a confiar al Tribunal… el control de la legalidad de los actos de las instituciones…” (§ 23). La traducción de la expresión alemana die Rechtsgemeinschaft confirma que el TJUE se abstuvo de utilizar el término Estado de Derecho, Etat de droit, Rechtsstaat o Stato di diritto al momento de asociar el tratado constitutivo de la CEE con la constitución estatal, lo cual supondría que para esta institución ambos términos no eran sinónimos. Resulta debatible esta posición del TJUE, ya que la sentencia continuó describiendo más elementos que se derivan del Estado de Derecho: “Las personas físicas y jurídicas se hallan… protegidas contra la aplicación… de los actos de alcance general que no pueden impugnar directamente ante el Tribunal en virtud de las condiciones especiales de admisibilidad…” (§ 23). Así pues, afirmamos que la interpretación del TJUE es un tanto original porque reprodujo la expresión nacional Comunidad de Derecho –suplantado la de Estado de Derecho– para garantizar la existencia de un orden jurídico autónomo, que designa el control de la legalidad de los actos de los Estados miembros e instituciones al TJUE, y a su vez, protege a las personas de cualquier abuso de poder supranacional.
Más adelante, en el Dictamen 1/91 –Dictamen emitido con arreglo al párrafo segundo del apartado 1 del artículo 228 del Tratado, Proyecto de Acuerdo entre la Comunidad, por una parte, y los países de la Asociación Europea de Libre Comercio, por otra parte, sobre la creación del Espacio Económico Europeo– de 14 de diciembre de 1991, el TJUE aseguró que “el tratado CEE, aunque haya sido celebrado en forma de Convenio internacional, no… deja de ser la carta constitucional de una Comunidad de Derecho… [de] un nuevo orden jurídico” (§ 21). Pese a este desarrollo jurisprudencial europeo, los Estados miembros de la UE insertaron el término Estado de Derecho en los tratados fundacionales, primero de forma nominativa, como así aparece en el preámbulo del TUE de 1992, y luego vinculado como principio con los Tratados de Ámsterdam de 1996, y Niza de 2001 (Bauerschmidt, 2024, p. 197). Estas decisiones políticas no impidieron que el TJUE continuara ampliando la definición de Comunidad de Derecho, concretamente en la sentencia del asunto C-50/00 P sobre recurso de casación –Unión de Pequeños Agricultores c. Consejo de la UE– de 25 de julio de 2002, donde expresó que “…[las] instituciones están sujetas al control de la conformidad de los actos que adoptan con el Tratado y con los principios generales del Derecho, de los que forman parte los derechos fundamentales…” (§ 38), entre ellos, a la tutela judicial efectiva (§ 39). Igualmente, en la sentencia del asunto C-15/00 sobre recurso de anulación –Comisión de las Comunidades Europeas c. Banco Europeo de Inversiones– de 10 de julio de 2003, el TJUE admitió que los organismos con personalidad jurídica creados por los tratados fundacionales de la UE, también están sujetos al control de legalidad (§ 75). Además, en la sentencia del asunto C-496/99 P sobre recurso de casación –Comisión de las Comunidades Europeas c. CAS Succhi di Frutta SpA–, de 29 de abril de 2004, explicó que en la Comunidad de Derecho existe la obligación de garantizar el respeto de la legalidad (§ 63).
En vista que, con el Tratado de Lisboa de 2007 tampoco codificó del término Comunidad de Derecho, a pesar de todo ese desarrollo jurisprudencial descrito, consideramos que esta reiteración política sí fue totalmente intencional (von Bogdandy, 2018, p. 676). Por ello, no resulta extraño que el TJUE continuó cumpliendo su rol y enfocándose en el desarrollo de su significado, como así se observa en las sentencias sobre los recursos de casación, asuntos: C-229/05 P –Osman Ocalan, en nombre del Kurdistan Workers’ Party (PKK) y Serif Vanly, en nombre del Kurdistan National Congress (KNK) c. Consejo de la UE–, de 18 de enero de 2007, por la cual aclaró que “…los particulares deben poder disfrutar de una tutela judicial efectiva de los derechos que les confiere el ordenamiento jurídico comunitario…” (§ 109); C-521/06 P – Athinaïki Techniki AE c. Comisión de las Comunidades Europeas– de 17 de julio de 2008, donde refirió que “la regulación procesal aplicable a los recursos… debe interpretarse, en la medida de lo posible, de modo que la aplicación de dicha regulación contribuya a cumplir el objetivo de garantizar la tutela judicial efectiva…” (§ 45); y, en la sentencia de los asuntos acumulados C-402/05 P y C-415/05 P –Yassin Abdullah Kadi y Al Barakaat International Foundation c. Consejo de la UE y Comisión de las Comunidades Europeas– de 3 de setiembre de 2008, en donde opinó que el control de legalidad “debe considerarse la expresión, en una comunidad de Derecho, de una garantía constitucional derivada del Tratado CE… que no puede ser menoscabada por un acuerdo internacional” (§ 316).
Posteriormente, con los asuntos T-443/08 y T-455/08 sobre recurso de anulación –Freistaat Sachsen y Land Sachsen-Anhalt (T-443/08) y Mitteldeutsche Flughafen AG y Flughafen Leipzig-Halle GmbH (T-455/08) c. Comisión Europea– de 24 de marzo de 2011, el TJUE empezó a sustituir la expresión Comunidad de Derecho por Unión de Derecho, union based on the rule of law, Union de droit, Rechtsunion, unione di diritto, manteniendo su línea interpretativa (§ 55). Desde entonces, el TJUE ha continuado dotando de contenido a la Unión de Derecho, como por ejemplo en las sentencias de los asuntos: C-583/11 P sobre recurso de casación –Inuit Tapiriit Kanatami y otros c. Parlamento Europeo, Consejo de la UE, Países Bajos, y Comisión Europea–, de 3 de octubre de 2013, donde el TJUE admitió el reconocimiento del derecho de los justiciables “…a impugnar judicialmente la legalidad de cualquier resolución o… acto nacional por los que se les aplique un acto de la Unión…” (§ 94); C-362/14 sobre procedimiento prejudicial Maximillian Schrems c. Data Protection Commissioner, de 6 de octubre de 2015, por el cual sostuvo que “la existencia de un control jurisdiccional efectivo para garantizar el cumplimiento… del Derecho de la Unión es inherente a la existencia de un Estado de Derecho…” (§ 95); C-64/16 sobre procedimiento prejudicial –Associação Sindical dos Juízes Portugueses y Tribunal de Contas– de 27 de febrero de 2018, donde agregó que “… todo Estado miembro debe garantizar que… [los] órganos jurisdiccionales… cumplan las exigencias de la tutela judicial efectiva (§ 37)”, un principio general de la UE que está recogido en el artículo 19.1 párrafo segundo TUE, de allí que resulte tan importante para la Unión de Derecho preservar la independencia de los órganos nacionales (§ 41); y, C‑896/19 sobre procedimiento prejudicial –Repubblika e Il-Prim Ministru,–, de 20 de abril de 2021, por la cual, finalmente, el TJUE estableció que “… un Estado miembro no puede modificar su legislación de modo que dé lugar a una reducción de la protección del valor del Estado de Derecho…” (§ 63), y que “…los Estados miembros deben velar por evitar… cualquier regresión de su legislación en materia de organización de la Administración de Justicia, absteniéndose de adoptar medidas que puedan menoscabar la independencia judicial…” (§ 64). Cabe señalar, que este último desarrollo jurisprudencial del TJUE sobre el Estado de Derecho, enfocado en la administración de justicia (Lenaerts, 2023, p. 29), ha sido reiterado en aquellas sentencias relacionadas a la crisis del Estado de Derecho en la UE, en particular contra Polonia y Hungría, al cual nos referiremos en el punto 3.
2.2. COMUNIDAD DE DERECHO EN LA COMUNIDAD ANDINA
Si tenemos en cuenta todos esos parámetros del TJUE que definen a la UE como una Comunidad y Unión de Derecho, observamos que, las normas y los principios del derecho andino que regulan las actuaciones del Sistema Andino de Integración (SAI) y los sujetos –Países Miembros/personas naturales o jurídicas–, también limitan los poderes supranacionales de la CAN. El deber o rol de tutelar y declarar el derecho andino, conforme con el Acuerdo y el Tratado que crea el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina (TTJCA), ha hecho posible que el TJCA afirme que la CAN está regulada por un ordenamiento jurídico sui generis, es decir, reconoce tanto la supranacionalidad y la singularidad del proceso andino (Mendoza Neyra, 2021, pp. 216-218), como las características o los principios del derecho andino: primacía –preeminencia o prevalencia–, aplicabilidad directa –o aplicación inmediata–, y efecto directo. Así se pronunció, por ejemplo, en las sentencias de los procesos sobre interpretación prejudicial N° 1-IP-87 de 3 de diciembre de 1987, y acción de cumplimiento 3-AI-96 de 24 de marzo de 1997, que fueron publicadas en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena (GOAC), N° 28 de 15 de febrero de 1988, y N° 261 de 19 de abril de 1997, respectivamente. Del mismo modo, el TJCA ha revelado que nuestra organización supranacional está regida por una carta constitucional, y fundada en el imperio de la ley, tal y como lo menciona en la sentencia del proceso N° 2-N-86 sobre acción de nulidad –Colombia c. Resolución 253 de la Junta–, de 10 de junio de 1987, de la siguiente forma: “… el ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena… el cual regula el proceso de la integración que se cumple en una comunidad de derecho cual es la constituida en el Pacto Andino…” (GOAC, N° 21 de 15 de julio de 1987, p. 14.16).
A partir de entonces, el TJCA reprodujo esa jurisprudencia andina sobre la Comunidad de Derecho en las sentencias de: i) los procesos de interpretación prejudicial N° 29-IP-95 (GOAC, N° 242 de 22 de enero de 1997, p. 6.12), N° 30-IP-95 (GOAC, N° 241 de 20 de enero de 1997, pp. 26.40 y 27.40), N° 32-IP-95 (GOAC, N° 241 de 20 de enero de 1997, p. 36.40), N° 2-IP-96 (GOAC, N° 257 de 14 de abril de 1997, p. 42.60), N° 8-IP-96 (GOAC, N° 261 de 29 de abril de 1997, pp. 25.32 y 26.32), N° 11-IP-96 (GOAC, N° 299 de 17 de octubre de 1997, p. 37.52), N° 12-IP-96 (GOAC, N° 265 de 16 de mayo de 1997, pp. 44.48 y 45.48), N° 40-IP-98 (GOAC, N° 466 de 6 de agosto de 1999, p. 6.32), N° 30-IP-98 (GOAC, N° 475 de 1 de setiembre de 1999, p. 5.28), N° 7-AI-99 (GOAC, N° 420 de 20 de diciembre de 1999, p. 47.56), N° 28-IP-99 (GOAC, N° 481 de 13 de setiembre de 1999, p. 33.36), N° 64-IP-2000 (GOAC, N° 602 de 21 de setiembre de 2000, p. 33.36), N° 75-IP-2005 (GOAC, N° 1233 de 18 de agosto de 2005, p. 31.36), N° 76-IP-2005 (GOAC, N° 1242 de 12 de setiembre de 2005, p. 8.40), N° 29-IP-2007 (GOAC, N° 1514 de 2 de julio de 2007, p. 29.40), N° 71-IP-2009 (GOAC, N° 1772 de 10 de noviembre de 2009, p. 43.48), N° 136-IP-2011 (GOAC, N° 2036 de 2 de abril de 2012, pp. 49.76 y 50. 46), N° 02-IP-2019 (GOAC, N° 4126 de 14 de diciembre de 2020, pp. 7.43 y 8.43); y, ii) los procesos de acción de incumplimiento: N° 3-AI-96 (GOAC, N° 261 de 29 de abril de 1997, p. 11.32), N° 2-AI-97 (GOAC, N° 391 de 11 de diciembre de 1998, p. 15.24), y N° 2-AI-2008 (GOAC, N° 1687 de 14 de enero de 2009, p. 45.48).
Desde luego, se produjeron cambios en la redacción de la definición de la Comunidad de Derecho, aunque fueron muy sutiles, a modo de ejemplo tenemos la sentencia del proceso N° 1-IP-96 sobre interpretación prejudicial –de los artículos 1, 2, 4, 6 y 7 de la Decisión 344 y 2 y 3 de la Decisión 345 de la Comisión de la CAN, en relación con el artículo 1°, numeral 3° del Convenio de París para la protección de la Propiedad Industrial. Presentada por la Corte Constitucional de la República de Colombia. Expediente Nacional N° LAT 044, ingresado al Tribunal el 16 de Enero de 1996. Interpretación del artículo 33 del TTJCA– de 9 de diciembre de 1996, el TJCA, siguiendo con su práctica de utilizar el derecho de la unión para fundamentar sus sentencias, destacó que la doctrina y jurisprudencia europea establecen que el fenómeno comunitario es un ordenamiento jurídico nuevo que crea una comunidad de derecho (GOAC, N° 257, de 14 de abril de 1997, p. 30.60). Igualmente, en la sentencia del proceso N° 16-AI-99 sobre acción de incumplimiento, –SGCAN c. Venezuela–, de 22 de marzo del 2000, el TJCA aseguró que los Países Miembros integran una Comunidad de Derecho (GOAC, N° 581 de 12 de julio de 2000, p. 5.40), interpretación que fue ratificada en la sentencia del proceso N° 51-AI-2000 sobre acción de incumplimiento, –SGCAN c. Venezuela–, de 16 de noviembre de 2001 (GOAC, N° 750 de 15 de enero de 2002, p. 8.32).
Siguiendo ese enfoque, el TJCA en su sentencia del proceso N° 46-AI-99 sobre acción de cumplimiento –SGCAN c. Venezuela–, de 5 de julio del 2000, sostuvo que las vías de hecho o de hacer justicia por su propia cuenta no están permitidas en la Comunidad de Derecho (GOAC, N° 592 de 17 de agosto del 2000, p. 10.24). Esta jurisprudencia andina fue reiterada en: i) los procesos sobre acción de incumplimiento N° 53-AI1-99 (GOAC, N° 673 de 29 de mayo del 2001, p. 6.32), y N° 46-AI-99 (GOAC N° 592, de 17 de agosto de 2000, p. 10.24); y, ii) el proceso de revisión N° 97-DR-2000 (GOAC, N° 729 de 15 de noviembre del 2001, p.1.44). De otro lado, en la sentencia del proceso N° 51-AI-2000 sobre acción de incumplimiento –SGCAN c. Venezuela–, de 16 de noviembre de 2001, el TJCA precisó que el deber de los Países Miembros para tomar medidas que aseguren el cumplimiento del derecho andino o descartar aquellas que dificulten su aplicación “…tiene su fuente primaria en la naturaleza de Comunidad de Derecho que caracteriza al proceso de integración andino…” (GOAC, N° 750 de 15 de enero de 2000, p. 8.36). Finalmente, en la sentencia del proceso N° 426-IP-2019 sobre interpretación prejudicial –solicitada por Dirección Distrital de Quito del Servicio Nacional de Aduana del Ecuador sobre la posibilidad de que una autoridad aduanera solicite consulta prejudicial facultativa al Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina. Ajuste del valor en aduana de las mercancías: las regalías, cánones o licencias de derechos de propiedad intelectual relacionados con la mercancía importada–, de 6 de mayo de 2022, el TJCA elaboró una interpretación más contemporánea, reconociendo a la CAN como “… una comunidad de derecho, la cual cuenta con un ordenamiento jurídico propio y autónomo que… es vinculante, de aplicación inmediata, goza de eficacia directa… y prevalece, además, sobre las normas jurídicas nacionales (GOAC, N° 4487 de 2 de junio de 2022, p. 5.21).
En líneas generales, afirmamos que el TJCA reprodujo, casi con exactitud, los fundamentos jurídicos de la sentencia del asunto Les Verts sobre la Comunidad de Derecho, adecuándolos al ámbito del proceso andino de la década de 1980, época en que se produjo graves inestabilidades –que serán explicados de manera breve en el siguiente punto–, principalmente por el continuo incumplimiento de las obligaciones de los Países Miembros (Quindimil, 2006, pp. 339 y 340). Bajo ese contexto, erróneamente, podríamos comprender que la UE y la CAN mantienen idénticos ordenamientos jurídicos que permiten la existencia de dos Comunidades de Derecho en el mundo, ya que la CAN es una organización supranacional autónoma que está regulada por un derecho sui generis, y tiene el deber de actuar dentro de los alcances del Acuerdo y los tratados adicionales y conexos. El derecho andino es similar al derecho de la UE porque sus sistemas judiciales[1], y las decisiones de sus tribunales difieren entre sí: por un lado, el TJCA tiene la competencia arbitral y la jurisdicción laboral; y, de otro lado, este órgano comunitario andino aplica la doctrina del complemento indispensable, es reticente a constitucionalizar el Acuerdo, casi no se pronuncia en materia de derechos humanos, entre otros (Alter & Helfer, 2017a, pp. 90-110). Además, si evaluamos la actual realidad del proyecto andino, quedarían pocos argumentos que sustenten la respetable idea que la CAN es una Comunidad de Derecho, cuando tiene Países Miembros que son cuestionados por la debilidad del Estado de Derecho en sus territorios.
Frente a esa compleja situación que lentamente deteriora el proceso andino, en el siguiente punto desarrollaremos cómo el Estado de Derecho, y en consecuencia, la Comunidad de Derecho, pueden ser protegidos a través del sistema judicial de la CAN, aun cuando el derecho andino no contiene normas, medidas ni jurisprudencia que sean expresas o que apoyen el accionar de los interesados.
La integración total de la región de América Latina y el Caribe es vista como un ideal desde la época emancipadora de inicios siglo XIX, y en cierta medida, continúa siéndolo en una región donde además persisten la debilidad institucional (Brinks, Levitsky y Murillo, 2020, pp. 288-293), y coexisten varios tipos de organizaciones y foros de concertación. En medio de todo ello, desde hace más de cincuenta años, la CAN viene conduciendo el proceso andino, experimentando avances, retrocesos, estancamientos e improvisaciones, porque así los gobiernos democráticos o autoritarios que han dirigido el rumbo de los Países Miembros, en este tiempo, lo han decidido. De hecho, esas actitudes fluctuantes empezaron siendo Partes Contratantes con bajos niveles de desarrollo de la entonces Asociación Latinoamericana de Libre Comercio –actual Asociación Latinoamericana de Integración–, un proyecto integracionista económico fundado en 1960, que marcó el inicio del regionalismo antiguo en esta parte del mundo, y que no prohibió el ingreso de Estados no democráticos (Malamud, 2022, p. 243). Por ello, no puede pasar por desapercibido que, a diferencia del proceso de integración europea, tres gobiernos democráticos –Colombia, Ecuador, y Chile– y dos dictaduras militares –Perú y Bolivia– suscribieron la versión original del Acuerdo de 1969, donde no se concebía los principios de igualdad, justicia, paz, solidaridad, y, democracia, y fueron recién incluidos con el Protocolo Modificatorio del Acuerdo de Cartagena –Protocolo de Quito– de 1987.
Es cierto que las coyunturas internacionales, de aquella época, afectaron el complejo desarrollo de los Estados de la región, pero también es evidente que los Países Miembros del entonces Pacto Andino voluntariamente ingresaron al proyecto andino con el objetivo de corregir sus índices macroeconómicos, y la integración de sus limitados mercados. Conseguir esas metas comunes, no implicó examinar las formas de gobierno ni el sostenimiento de las políticas internas, tampoco emitir alguna sanción o advertencias sobre las transgresiones al Acuerdo, cuando los Países Miembros ya se sentían amparados por los mecanismos alternativos de solución que ofreció la intergubernamentalidad del Pacto Andino (Levi, 2006, p. 116). Técnicamente, durante la primera década de vida institucional de la CAN, las coordinaciones, la toma de decisiones y soluciones, el trabajo por sectores, es decir, todo pequeño o gran esfuerzo para consolidar el proceso andino se realizó desde el individualismo de los Países Miembros que terminó por agravar más sus diferencias. Frente a ese escenario de mucha tensión en los órganos de la Comisión y la Junta, la oposición de los sectores privados (Alter, Helfer & Saldías, 2017, pp. 36-37), así como la adhesión y ruptura en el proceso andino –el ingreso de Venezuela en 1973 y la salida de Chile en 1976–, se retomaron las negociaciones para establecer un mecanismo especial de solución de conflictos, con un tribunal permanente que fuese más estricto en el Pacto Andino.
En nuestra opinión, la suscripción del TTJCA en 1979 que crea al TJCA como órgano jurisdiccional del Acuerdo, por un lado cierra una década de confrontaciones, omisiones, e inestabilidades, y tras su entrada en vigor en 1983 abre la supranacionalidad al proceso andino, una escala en la evolución positiva del Pacto Andino, que lo hizo único entre los proyectos integracionistas de la región. Sin embargo, la combinación de la inestabilidad del Estado de Derecho y la democracia, junto a la vulneración de los derechos humanos que subsistían en los Países Miembros, desataron el incumplimiento sistemático del derecho andino, y la obstaculización de la labor del TJCA. Muy a pesar de su independencia, y capacidad para dirimir las controversias, garantizar la legalidad del Acuerdo, y controlar los actos arbitrarios en el Pacto Andino, el TJCA emitió 12 sentencias entre 1984 y 1989: 3 procesos de acción de nulidad –incluyendo el caso Colombia c. Resolución 253 de la Junta que definió la Comunidad de Derecho–, y 9 interpretaciones judiciales. Esta escasa producción jurisprudencial, en parte, fue provocada por la omisión en las funciones de la Junta del Acuerdo, ya que consintió el compromiso de los Países Miembros a no demandarse entre ellos, y consideró que los incumplimientos fueran solucionadas desde el ámbito político (Quindimil, 2006, p. 341).
Aunque la idea de introducir un nuevo mecanismo de solución de conflictos “informal y flexible” (Acta de Caracas, 1991, § 2.1.d) nunca fue rechazada, los Países Miembros se adecuaron al regionalismo abierto o nuevo regionalismo (Malamud, 2022, p. 240), tras reestructurar el Acuerdo y los órganos e instituciones comunitarios, lo que implicó el renombramiento del Pacto Andino como CAN y el establecimiento del SAI. Este consenso político, de igual manera, fijó las seis competencias de la TJCA que hoy conocemos: recurso de nulidad, recurso de incumplimiento, recurso por omisión o inactividad, interpretación prejudicial, arbitraje, y las controversias laborales. Así pues, se instaura el actual sistema judicial de la CAN –donde conviven el TJCA y los jueces nacionales de los Países Miembros–, y que a lo largo de sus cuarenta años de vida institucional, ha experimentado desde distintos ángulos la complejidad del proceso andino. Como prueba de ello podemos mencionar: la salida de Venezuela en 2006; y, la firma de Acuerdo comercial entre la UE por una parte y por otra parte Colombia y Perú de 2012, y con Ecuador de 2016. De manera directa, el TJCA comprobó la debilidad del Estado de Derecho en los Países Miembros, ya que, en varias oportunidades, declaró el desacato de sus sentencias, así tenemos por ejemplo a: Ecuador con el auto de 12 de junio de 2002 sobre procedimiento sumario por incumplimiento de sentencia de 11 de febrero de 1999 que fue emitida dentro del proceso N° 91-AI-2000; Colombia con el auto de 9 de noviembre de 2005 sobre el primer procedimiento sumario y auto de 28 de agosto de 2009 sobre el segundo procedimiento sumario por incumplimiento de sentencia de 14 de abril de 2005 que fue emitida dentro del proceso N° 118-AI-2003; y, Perú con el auto de 24 de agosto de 2001 sobre procedimiento sumario por incumplimiento de sentencia de 29 de marzo de 2000 que fue emitida dentro del proceso N° 09-AI-98, así como el auto de 9 de abril de 2014 sobre procedimiento sumario por incumplimiento de sentencia de 16 de julio de 2013 que fue emitida dentro del proceso N° 01-AI-2012.
Lo último nos obliga a reiterar la importancia de la Comunidad de Derecho en el espacio supranacional andino en los términos que el TJCA ha mencionado desde 1987, por ello se destaca la suscripción del Protocolo Adicional al Acuerdo de Cartagena ‘Compromiso de la Comunidad Andina por la Democracia’ de 1998 (en adelante el Protocolo del Compromiso por la Democracia), y la Carta Andina para la Promoción y Protección de los Derechos Humanos de 2002 (en adelante la Carta Andina). Si bien, ambos instrumentos internacionales, gradualmente, consolidan la voluntad política de los Países Miembros de la CAN en materia de Estado de Derecho, democracia y derechos humanos, la Carta Andina es una declaración política, vale decir, un dictamen del CPA que solo tiene efectos recomendatorios (Salmón, 2003, pp. 452-453). En efecto, el TTJCA no reconoce los actos del CPA como parte del ordenamiento jurídico de la CAN (artículo 1), a diferencia de las decisiones del CAMRE y la Comisión, además de las resoluciones de la SGCAN, que tienen efectos jurídicos vinculantes. Para tal fin, el CAMRE tendría que decidir “el momento oportuno” en que la Carta Andina se convierta en norma comunitaria del derecho andino (artículo 96 de la Carta Andina), una decisión que todavía no se concreta.
A pesar de todo ese apoyo a la defensa del Estado de Derecho, la democracia y los derechos humanos en la CAN, consideramos que las conductas de sus órganos comunitarios, en parte, se mantienen influenciadas por los lineamientos de las políticas públicas que dictan los Países Miembros. En muchas ocasiones, se percibe que esas conductas estatales reflejan el progresivo y escalonado desinterés de los gobiernos nacionales por la CAN, precisamente, debido a la carencia de “una tradición común del Estado de Derecho consolidada” en los Países miembros (Quindimil, 2006, p. 426). Si ellos continúan con este valor fundamental que sea débil o deteriorado, entonces la Comunidad de Derecho de la CAN, con mayor razón, será defectuosa, ya que “la plena vigencia de las instituciones democráticas y el estado de derecho son condiciones esenciales para la cooperación política y el proceso de integración…” (artículo 1 del Protocolo del Compromiso por la Democracia). Para evitar esta situación que ocasionará el colapso de la Comunidad de Derecho, en los siguientes subpuntos explicaremos la situación del Estado de Derecho y la Comunidad de Derecho, así como las vías para defenderlos, dado que el derecho andino es autónomo, completo y dinámico (Novak, 2003, pp. 57-58).
3.1 LA SITUACIÓN ACTUAL DEL ESTADO DE DERECHO EN LOS PAÍSES MIEMBROS Y LA COMUNIDAD DE DERECHO EN LA COMUNIDAD ANDINA
La región de América Latina y el Caribe, que está conformada por 33 Estados, tiene inestabilidades económicas y políticas, sociedades desiguales, además con decrecimiento democrático, incremento de la inseguridad y los desplazamientos humanos, crisis medioambientales y energéticas, entre otros. A diferencia de otras regiones, en esta parte del mundo no existen conflictos armados internacionales por el territorio, la etnia o la religión, más bien se perciben discrepancias por asuntos ideológicos y políticos que dificultan las acciones conjuntas (Peña, 2014, p. 6). Desde ese enfoque que caracteriza al regionalismo posliberal, poshegemónico o estratégico (Sanahuja, 2019, p. 107), los Estados se agrupan con gobiernos afines en nuevas organizaciones, plataformas, iniciativas o foros de cooperación política y económica de las ya existentes –Aladi, Sieca, Caricom, CAN, Mercosur, SELA–, y que en la actualidad están inactivas –Unasur, ALBA-TCP, y Prosur–, o con dificultades para su funcionamiento –Celac, y Alianza del Pacífico–. Cabe señalar, que en los diez últimos años, nuestra región ha sufrido los impactos de tres shocks mundiales (Kahhat, 2024, pp. 15 y 16): el primero, por el fin de los precios altos en la exportación de materias primas que sucedió entre 2013 y 2014; el segundo, que está relacionado con la pandemia del covid-19; y el tercero, por la más alta inflación internacional que se ha registrado desde la década de 1980.
Por casi todo ello, en América Latina y el Caribe se vive con constante protestas y estallidos sociales que impiden el inicio de transformaciones permanentes, lo cual hace casi imposible cimentar un territorio regional de progreso, donde se pueda disfrutar los derechos humanos con mecanismos jurídicos e instituciones sólidas para defenderlos (Vergara, 2023, pp. 230-231). Desde luego, una región agitada como la nuestra produce impactos negativos en la democracia con distintos grados, que no solo agudiza el deterioro del Estado de Derecho, también compromete la legitimidad de los proyectos de integración, ya que es un requisito necesario para la integración (Malamud, 2022, p. 235). Asimismo, en América Latina y el Caribe existen varios procesos de “vaciamiento democrático… o disolución del poder democrático” en curso (Barrenechea y Vergara, 2024, p. 318), y la presencia de regímenes dictatoriales, autoritarios, e iliberales que ocasionan, entre otros, “situaciones de tensión en las relaciones con los vecinos y con otros países democráticos” (Novak y Namihas, 2022, pp. 202-204). De acuerdo con el último informe del Índice de Democracia de 2024, elaborado por la Unidad de Inteligencia de la revista The Economist, tras evaluar 24 Estados de nuestra región continua siendo la tercera región más democrática en el mundo, aunque su calidad democrática haya disminuido por noveno año consecutivo, con: 2 democracias plenas –Costa Rica, y Uruguay–; 10 democracias deficientes –Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Guyana, Jamaica, Panamá, República Dominicana, Surinam, además de Trinidad y Tobago–; 8 regímenes híbridos –Bolivia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Paraguay, y Perú–; y, 4 regímenes autoritarios –Cuba, Haití, Nicaragua, y Venezuela– (The Economist Intelligence United Limited, 2025, pp. 52-56).
En ese contexto, de crisis de la democracia y tendencias políticas radicales, los cuatro Países Miembros aparecen en WPJ Rule of Law Index 2024 –que evalúa el panorama del Estado de Derecho en 32 Estados de América Latina y el Caribe, con puntuaciones de 0 a 1 donde 0 es la nula adherencia y 1 la mayor o más fuerte adherencia al Estado de Derecho– con las siguientes puntaciones generales:
i) Bolivia: con 0.37, está ubicado en el puesto 29/32 del ranking regional, y tiene los siguientes puntajes en los ocho criterios de evaluación: 0.35 restricciones al poder gubernamental; 0.23 ausencia de corrupción; 0.44 gobierno abierto; 0.44 derechos fundamentales; 0.60 orden y seguridad; 0.38 cumplimiento normativo; 0.30 justicia civil; y, 0.20 justicia penal (p. 54).
ii) Colombia: con 0.48, ocupa el puesto 22/32 del ranking regional por los siguientes puntajes en los ocho criterios de evaluación: 0.50 restricciones al poder gubernamental; 0.39 ausencia de corrupción; 0.62 gobierno abierto; 0.51 derechos fundamentales; 0.53 orden y seguridad; 0.52 cumplimiento normativo; 0.46 justicia civil; y, 0.32 justicia penal (p. 65).
iii) Ecuador: con 0.46, llega al puesto 23/32 del ranking regional por tener estos puntajes en los ocho criterios de evaluación: 0.51 restricciones al poder gubernamental; 0.36 ausencia de corrupción; 0.52 gobierno abierto; 0.53 derechos fundamentales; 0.57 orden y seguridad; 0.45 cumplimiento normativo; 0.44 justicia civil; y, 0.31 justicia penal (p. 76).
iv) Perú: con 0.48, se encuentra en el puesto 21/32 del ranking regional, tras ser calificado con los siguientes puntajes en los ocho criterios de evaluación: 0.58 restricciones al poder gubernamental; 0.33 ausencia de corrupción; 0.54 gobierno abierto; 0.59 derechos fundamentales; 0.62 orden y seguridad; 0.46 cumplimiento normativo; 0.41 justicia civil; y, 0.33 justicia penal (p. 142).
Como vemos, ninguno de los Países Miembros sobrepasa el umbral medio (es decir, > 0.50), y esto no solo implica que el Estado de derecho es débil –Colombia, Ecuador y Perú–, o muy débil –Bolivia–, también refleja que la Comunidad de Derecho en la CAN se encuentra en una situación análoga. Ahora bien, si partimos de la definición clásica del Estado de Derecho sobre la limitación del poder estatal junto al respeto de los derechos y libertades, los cuatro Países Miembros se sitúan entre 0.35 y 0.58 en el criterio de restricciones al poder gubernamental, y entre 0.44 y 0.59 en el criterio de derechos fundamentales. Frente a esos resultados, consideremos que queda descartada toda posibilidad de ubicarlos dentro del rango de países con Estado de Derecho fuerte, posición que es acorde con el Índice de Democracia Global de 2023 que señala a Colombia como una democracia deficiente, y califica a Bolivia, Ecuador, y Perú como regímenes híbridos. Por ello, creemos que si no cambian esas condiciones, existirán grandes probabilidades del quebrantamiento del Estado de Derecho y el orden democrático de los Países Miembros en el corto plazo, y que, en términos generales, significará la destrucción de nuestra Comunidad de Derecho.
3.2 Los mecanismos judiciales para defender el Estado de Derecho en los Países Miembros y la Comunidad de Derecho en la Comunidad Andina
Hemos dicho que el Estado de Derecho, la democracia, y los derechos humanos están interrelacionados, son la base esencial que legitima el funcionamiento constitucional de los Estados, y si alguno es dañado gravemente, todos los poderes estatales terminarán colapsando. Ciertamente, en el caso de los Países Miembros de la CAN –que son calificados como países en vías de desarrollo, con Estados de Derecho y democracias débiles–, el escenario es más alarmante, ya que sus resquebrajamientos internos provocarán la destrucción de la Comunidad de Derecho. Y ello se debe a que esos tres valores son compartidos por todos los Países Miembros, tienen las mismas fuentes comunes, son los valores comunitarios que identifican a la CAN, y que permiten disfrutar los beneficios del proceso andino, por ejemplo: la libre circulación de bienes, y el tránsito libre de personas. Para evitar llegar esa situación tan crítica, la CAN tiene la obligación de defender sus valores comunitarios andinos, así como los principios de igualdad, la justicia, la paz, la solidaridad, y la democracia, que conforman el Estado de Derecho, porque son condiciones esenciales del proceso andino (artículo 1 del Protocolo del Compromiso por la Democracia).
Sostenemos que esa defensa debe ser jurídica, partiendo del principio de cooperación leal (Quindimil, 2006, p. 150) que obliga a los Países Miembros de la CAN a establecer todas las medidas necesarias que resguarden el derecho andino, sin llegar a contradecirlo ni obstaculizarlo (artículo 4 del TTJCA). Con ello se pretende reforzar, a su vez, la institucionalidad del SAI para que ningún País Miembro con régimen autoritario logre participar o influir en las decisiones jurídicas y políticas que se tomen en el marco del Acuerdo. Este tipo de razonamiento no debe ser entendido como una propuesta de injerencia en los asuntos internos de los Países Miembros, ya que, ante todo, se comprometieron con cumplir el derecho andino tras ratificar el Acuerdo. Por ello, conviene señalar que el Protocolo del Compromiso por la Democracia contiene normas primarias del derecho andino que establecen los mecanismos de medidas preventivas y sanciones escalonadas para el País Miembro que haya roto el orden democrático en su territorio (artículo 4). Aunque este instrumento internacional puede ser entendido como la primera o la principal vía de defensa, consideramos que no es la más apropiada para salvaguardar y hacer cumplir la Comunidad de Derecho en la CAN, por los siguientes motivos: i) el Protocolo del Compromiso por la Democracia no menciona qué acontecimientos son vistos como ruptura del orden democrático ni tampoco alguna definición (artículo 3); ii) hasta el momento, no existe alguna Decisión o Reglamento que desarrolle esos elementos claves, a pesar que el Protocolo del Compromiso por la Democracia está vigente desde el 2012; iii) el ejecutor del mecanismo de sanción que el Protocolo del Compromiso por la Democracia señala es el CAMRE (artículos 4 y 5), un órgano comunitario político cuyo trabajo, naturalmente, está influenciado por los mandatos individuales que dictan los gobiernos de los Países Miembros; y, iv) como el Protocolo del Compromiso por la Democracia es una vía de defensa política, los Países Miembros podrían protegerse entre sí, con el fin de bloquear medidas o sanciones que los aparten temporalmente del proceso andino.
En vista que la defensa de los valores comunitarios andinos y de la Comunidad de Derecho no es exclusiva del CAMRE ni de los Países Miembros, sostenemos que la vía judicial es la segunda vía de defensa donde participa el sistema judicial de la CAN que está conformado por el TJCA y los jueces nacionales. El primero es el órgano jurisdiccional supranacional, autónomo, independiente, que declara el derecho andino, lo interpreta y aplica de manera uniforme en todo el territorio de la CAN, además actúa “salvaguardando los intereses comunitarios y los derechos que los Países Miembros poseen dentro del ordenamiento jurídico andino” (artículo 4 del Estatuto TJCA). Es el responsable de resolver las controversias relacionadas con el derecho andino (§ quinto del Preámbulo del TTJCA), y junto a los jueces nacionales, garantiza el control judicial del derecho andino, es decir su legalidad, cumplimiento y aplicación (Quindimil, 2006, p. 107). Ahora bien, los jueces nacionales que colaboran con el TJCA “para la aplicación uniforme del derecho andino y sentar sus principios básicos” (Klein Vieira, 2011, p. 74) durante el proceso de interpretación prejudicial, comprende a los órganos administrativos que ejercen función jurisdiccional, y los órganos jurisdiccionales. Siendo estos últimos, los órganos judiciales, los árbitros y tribunales arbitrales o de arbitramiento o que ejerzan función jurisdiccional (artículo 2 del Reglamento que regula aspectos vinculados con la solicitud y emisión de interpretaciones prejudiciales). Asimismo, los jueces nacionales están obligados a cumplir con el derecho andino en los casos que interactúen con el TJCA, es decir, en la acción de nulidad (artículo 20 del TTJCA), la interpretación prejudicial (artículos 33 y 35 del TTJCA; artículos 122, 123 y 127 del Estatuto TJCA), y la acción de incumplimiento (artículos 30 y 31 del TTJCA; artículo 110 del Estatuto TJCA). Resulta pertinente señalar que, a fin de garantizar el respeto del Estado de derecho, y la Comunidad de Derecho en la CAN, es esencial que los jueces nacionales ejerzan las facultades otorgadas por el derecho andino con independencia, imparcialidad, y en Países Miembros que impere la democracia.
Es evidente que la obligación de los Países Miembros de respetar y fortalecer el derecho andino, implica la protección de los derechos humanos, aunque el Acuerdo no sea explícito en este ámbito, y la Carta Andina tan solo es un instrumento de soft law que “reflej[a]… la concepción de los derechos fundamentales” (Quindimil, 2006, p. 241), y “complementa la normativa nacional, interamericana y universal en el tema” (artículo 63 Carta Andina). El proceso andino debe construirse buscando el bienestar de las personas mediante la protección de sus derechos, no solo porque están reconocidos en las constituciones políticas de los Países Miembros y en los tratados relativos, sino porque también son destinatarias de las disposiciones del derecho andino. Por ello, es tan necesario que el Estado de Derecho en los Países Miembros y la Comunidad de Derecho en la CAN sean respetados plenamente, de lo contrario, los principios de la primacía, el efecto directo y la aplicabilidad directa del derecho andino tampoco serán reconocidos. Consideramos que en un escenario así, se podría restringir el acceso a instancias judiciales o autoridades nacionales competentes en caso de arbitrariedades, violaciones o incumplimientos, ya que no existirían garantías para que los jueces nacionales cumplan con el derecho andino.
Para eludir esa situación, es imprescindible que el TJCA, tercera corte internacional más activa respecto al número de sentencias emitidas (Alter & Helfer, 2017b, p. 262), que lenta y cautelosamente viene garantizando los derechos humanos en el proceso andino –así tenemos los derechos relacionados con el trabajo, la defensa del consumidor, la propiedad intelectual, entre otros (Pizzolo, 2021, pp. 85-87)–, empiece a pronunciarse con firmeza sobre las violaciones al Estado de Derecho y, por ende a nuestra Comunidad de Derecho. Es cierto que el TJCA no es un órgano comunitario que actúa por propia iniciativa, pero a pesar de las imperfecciones y retrocesos del proceso andino, su labor eficaz e imparcial ha permitido construir una isla de Estado de Derecho en materia de propiedad intelectual que aún se mantiene (Alter, Helfer & Guerzovich, 2017, pp. 111 y 112). Creemos que ese logro puede ser replicado, de manera coherente y jurídica, en otros ámbitos de la CAN, como es la defensa de la Comunidad de Derecho, siempre y cuando, los otros órganos comunitarios andinos –como la SGCAN, responsable de velar por la aplicación y el cumplimiento de las normas del derecho andino (artículo 30.a del Acuerdo; artículo 3.a del Reglamento SGCAN)– oportunamente cumplan con sus roles, y apoyen el sistema judicial de la CAN. Lo último, es crucial para la defensa y vigilancia de los derechos humanos en la CAN, aun cuando exista un sistema regional a través de la Convención Americana de Derechos Humanos, ya que no solo limita el poder de la organización supranacional, también legitima las acciones que esta tome en la conducción del proceso andino.
Así lo entiende, de manera muy clara, el derecho de la UE cuando reconoce que “el respeto del Estado de Derecho está intrínsecamente vinculado al respeto de la democracia y de los derechos fundamentales. No puede haber democracia ni respeto de los derechos fundamentales sin respeto del Estado de Derecho, y viceversa” (Reglamento (UE, Euratom) 2020/2092 del Parlamento Europeo y del Consejo, considerando 6). Al igual que los Países Miembros de la CAN, los Estados miembros de la UE comparten las mismas tradiciones constitucionales sobre los principios del Estado de Derecho, de allí que el TJUE sostiene que al defender este valor común, garantiza que ellos permanezcan leales a esas tradiciones (Lenaerts, 2023, p. 54). Además, en el contexto de la crisis del Estado de Derecho en la UE, que se inició en el 2015, el TJUE ha defendido, expresamente, ese valor fundamental en varias sentencias sobre recursos por incumplimiento iniciados por la Comisión Europea, tras aplicar el Marco del Estado de Derecho (Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo, de 11 de marzo de 2014, Un nuevo marco de la UE para reforzar el Estado de Derecho, COM(2014)0158 final), y proponer la activación del artículo 7.1 TUE, que contiene un procedimiento administrativo previo, en caso los valores fundamentales de la UE estén en riesgo. A modo de ejemplo, tenemos los asuntos judiciales sobre recurso por incumplimiento: i) Comisión Europea c. Polonia: C-619/18 –independencia del Tribunal Supremo polaco–, con la sentencia de 24 de junio de 2019 (§§ 71-75; 96; 108-113; 118-124); C-192/18 –independencia de las cortes ordinarias polacas–, con la sentencia de 5 de noviembre de 2019 (§§ 66-67; 79-81; 116-121; 130-135); asunto C-791/19 –régimen disciplinario aplicable a los jueces–, con la sentencia de 15 de julio de 2021 (§§ 50-62; 80-87; 112-113); y, asunto C-204/21, –independencia y vida privada de los jueces–, con la sentencia de 5 de junio de 2023 (§§ 99-102; 130-132; 152-163; 166-169; 225-230; 272-288); y ii) Comisión Europea c. Hungría: C-66/18 –libertad de enseñanza–, con la sentencia de 6 de octubre de 2020 (§§ 118-121; 131-139; 148-149; 154-156; 168-170; 189-190; 206-207; 232-234; 239-242); C-78/18 –transparencia de las asociaciones–, con la sentencia de 18 de junio de 2020 (§§ 65; 96-97; 101-103; 115-134; 139-142); C-808/18, –derecho de asilo–, con la sentencia de 17 de diciembre de 2020 (§§ 88-93; 103-106; 115-120; 127-128; 209-211; 225-226; 265-266; 302; 314); C-637/18 –calidad del aire–, con la sentencia de 3 de febrero de 2021 (§§ 65-66; 70-77; 128-136); y, C-123/22 –derecho de asilo II o incumplimiento de la sentencia C-808/18– con la sentencia de 13 de junio de 2024 (§§ 57-60; 65; 70-74; 77-83; 113-118; 124-129; 132-133; 142-143).
Todas esas lecciones recientes que brinda el proceso europeo, podrían ser aprovechadas por el SAI –especialmente el TJCA–, para actualizar las medidas preventivas, diseñar nuevas normas comunitarias andinas expresas o innovar las jurisprudencias andinas que ordenen a los Países Miembros la protección de los valores y principios comunitarios, así como el cese de cualquier acto violatorio que los dañen. Basándonos en las sentencias del TJCA que reconocen la existencia de una Comunidad de Derecho en la CAN, y con arreglo al derecho andino, sostenemos que nuestro órgano jurisdiccional comunitario es el indicado para sentar los nuevos mecanismos judiciales que exijan el pleno respeto y protección del Estado de Derecho, la democracia y los derechos humanos, a través de:
i) la interpretación prejudicial (artículos 32-36 del TTJCA; artículos 121-128 del Estatuto TJCA): ya que, la sentencia del TJCA no solo es vinculante para el juez nacional solicitante, también es para todos los Países Miembros, los otros órganos e instituciones comunitarias, inclusive las instancias jurisdiccionales nacionales que cumplan el rol de juez nacional. Así pues, consideramos que, además de solicitar la interpretación de alguna norma comunitaria andina, en defensa de la Comunidad de Derecho, los jueces nacionales deben pedir la opinión del TJCA si alguna norma nacional que se cita en el proceso viola los valores y principios comunitarios andinos, o si estos pueden ser aplicados al caso nacional en disputa. De esta forma, la sentencia favorable que contenga una nueva interpretación sobre el alcance de los valores y principios comunitarios andinos, permitirá exigir a los Países Miembros que cumplan con protegerlos desde las esferas nacionales. Cabe decir, que el incumplimiento de esa interpretación del TJCA, ya sea por el propio juez nacional solicitante que se abstiene de aplicarla o emplea una distinta, o posteriormente por el resto de obligados, constituye una infracción del derecho andino que debe ser revertida mediante el siguiente proceso contencioso.
ii) la acción de incumplimiento (artículos 23-31 del TTJCA; artículos 107-120 del Estatuto TJCA): de preferencia que sea iniciada por la SGCAN contra el País Miembro que incumple con la protección del Estado de Derecho, la democracia y los derechos humanos. Es decir, por violar el derecho andino, específicamente los principios de igualdad, justicia, paz, solidaridad y democracia (§ quinto del Preámbulo del Acuerdo; § primero del preámbulo del Protocolo de Compromiso por la Democracia), así como las condiciones esenciales para el proceso andino (artículo 1 del Protocolo de Compromiso por la Democracia). Pero, sobre todo, por frustrar el “mejoramiento persistente en el nivel de vida de los habitantes de la Subregión” (artículo 1 del Acuerdo), además de incumplir con la jurisprudencia lógica del TJCA sobre la Comunidad de Derecho, y de los valores fundamentales de la CAN, siempre y cuando hayan sido respaldados por el TJCA antes del momento en que se produjo la infracción del derecho andino.
Por lo expuesto, la solución jurídica resulta más eficiente contra la amenaza y quebrantamiento de los tres valores comunitarios andinos, y debe ser canalizada por el sistema judicial de la CAN, como una respuesta definitiva de nuestra organización supranacional hacia los Países Miembros que incumplen con la defensa de esos valores rectores en sus propios territorios. Con esta perspectiva, queda claro que la protección de una Comunidad de Derecho efectiva en la CAN, significa que, por sobre todo, los Países Miembros y el SAI cumplan con sus compromisos de garantizar el derecho andino, y sancionar, de manera oportuna, los actos que constituyan violaciones. En una verdadera Comunidad de Derecho, no pueden coexistir inestabilidades ni consentir irresponsabilidades de sus miembros ni autoridades, como tampoco cambios en las estructuras normativas que entorpezcan el desarrollo del derecho andino. De lo contrario, la desaparición de la CAN como ordenamiento jurídico supranacional autónomo será inminente, ya que el proceso andino no puede estar guiado por otros intereses distintos que rechazan a los tres valores de la CAN que son tan esenciales para la subsistencia del proyecto de integración andino.
Conforme con el derecho andino, todos los Países miembros de la CAN y el SAI tienen la obligación de respetar, promover y proteger el Estado de Derecho, la democracia y los derechos humanos, por ser los valores comunitarios andinos que constituyen la Comunidad de Derecho en la CAN, y que, igualmente, legitiman la singularidad del proceso andino. De acuerdo con los principales informes internacionales sobre el Estado de Derecho y la democracia, los Países Miembros enfrentan los desafíos internos y globales con estructuras, instituciones y gobiernos débiles, que amenazan con alejar la consolidación de la Comunidad de Derecho, y acercar un futuro donde las relaciones intracomunitarias no podrán ser contraladas por el derecho andino.
Frente a esas circunstancias, el sistema judicial de la CAN tiene el rol principal de redefinir el debate jurídico sobre la importancia de preservar el Estado de Derecho en los Países Miembros, a través de un nuevo mecanismo o instrumento jurídico especializado que fortalezca y defienda la Comunidad de Derecho en la CAN. Para ello, el TJCA y los jueces nacionales tienen que utilizar las herramientas jurídicas que el derecho andino les ha conferido, y llevar a cabo todos los esfuerzos necesarios, con el objetivo de transformar la actual comprensión judicial de esos tres valores fundamentales en la CAN mediante una interpretación más amplia sobre la Comunidad de Derecho y su relación con los valores fundamentales que la componen.
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The Economist Intelligence United Limited. (2025). Democracy Index 2024: What’s wrong with representative democracy?. https://image.b.economist.com/lib/fe8d13727c61047f7c/m/1/609fbc8d-4724-440d-b827-2c7b7300353d.pdf
Vergara, A. (2023). República Defraudadas: ¿Puede América Latina escapar de su atasco?. Crítica.
Von Bogdandy, A. (2018). Ways to Frame the European Rule of Law: Rechtsgemeinschaft, Trust, Revolution, and Kantian Peace. European Constitutional Law Review, (14), 675–699. https://doi.org/10.1017/S157401961800041X
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Instrumentos internacionales, regionales y subregionales
Acta de Caracas de 1991.
Acta Presidencial de Lima: Democracia, Desarrollo y Cohesión Social de 2005.
Carta Andina para la Promoción y Protección de los Derechos Humanos de 2002.
Carta de la Organización de Estados Americanos.
Carta de las Naciones Unidas.
Carta de los Derechos Fundamental de la Unión Europea de 2000.
Carta Democrática Interamericana de 2001.
Compromiso de Santiago con la Democracia y la Renovación del Sistema Interamericano, AG/RES. 1080 (XXI-O/91).
Criterios de verificación del Estado de Derecho de 2015, elaborado por el Consejo de Europa.
Declaración de Machu Picchu sobre la Democracia, los Derechos de los Pueblos Indígenas y la Lucha contra la Pobreza de 2001.
Declaración de San Francisco de Quito sobre Establecimiento y Desarrollo de la Zona de Paz Andina de 2004.
Declaración del Consejo Presidencial Andino de 2002.
Declaración del Consejo Presidencial Andino de 2020.
Declaración del Consejo Presidencial Andino sobre Democracia e Integración de 1998.
Declaración del Consejo Presidencial Andino y de los Miembros Asociados de la Comunidad Andina de 2005.
Declaración Universal de los Derechos Humanos.
Directrices del XVI Consejo Presidencial Andino.
Estatuto del Consejo de Europa.
Informe de la Comisión de Derecho Internacional sobre su 73° período de sesiones, Resolución A/77/10, 2022.
Informe del Secretario General sobre el estado de derecho y la justicia de transición en las sociedades que sufren o han sufrido conflictos, S/2004/616.
Informe sobre el Estado de Derecho de 2011, elaborado por el Consejo de Europa.
Informe temático sobre Pandemia y Derechos Humanos de 2022, elaborado por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.
Resolución 217 A (III) de la Asamblea General de Naciones Unidas del 10 de diciembre de 1948.
Resolución A/RES/70/1 de la Asamblea General de Naciones Unidas del 25 de setiembre de 2015.
Normas comunitarias y de la unión
Acuerdo de Cartagena.
Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo, de 11 de marzo de 2014, Un nuevo marco de la UE para reforzar el Estado de Derecho, COM(2014)0158 final.
Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo Europeo y al Consejo de 3 de abril de 2019.
Decisión 409 del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores: Reglamento de la Secretaría General de la Comunidad Andina.
Decisión 458 del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores: Lineamientos de la Política Exterior Común.
Decisión 500 del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores: Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina.
Decisión 587 del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores: Lineamientos de la Política de Seguridad Externa Común Andina.
Decisión 668 del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores: Plan Andino de la Lucha contra la Corrupción.
Protocolo Adicional al Acuerdo de Cartagena ‘Compromiso de la Comunidad Andina por la Democracia’ de 1998.
Protocolo Modificatorio del Acuerdo de Cartagena (Protocolo de Quito) de 1987.
Reglamento que regula aspectos vinculados con la solicitud y emisión de interpretaciones prejudiciales: Acuerdo 08/2017 del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, del 24 de noviembre de 2017.
Reglamento (UE, Euratom) 2020/2092 del Parlamento Europeo y del Consejo.
Tratado de la Unión Europea.
Tratado que crea el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina.
Resoluciones judiciales
Auto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, de 24 de agosto de 2001, sobre procedimiento sumario por incumplimiento de sentencia de 29 de marzo de 2000 que fue emitida dentro del proceso N° 09-AI-98.
Auto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, de 12 de junio de 2002, sobre procedimiento sumario por incumplimiento de sentencia de 11 de febrero de 1999 que fue emitida dentro del proceso N° 91-AI-2000.
Auto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, de 9 de noviembre de 2005, sobre el primer procedimiento sumario por incumplimiento de sentencia de 14 de abril de 2005 que fue emitida dentro del proceso N° 118-AI-2003.
Auto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, de 28 de agosto de 2009, sobre el segundo procedimiento sumario por incumplimiento de sentencia de 14 de abril de 2005 que fue emitida dentro del proceso N° 118-AI-2003.
Auto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, de 9 de abril de 2014 sobre procedimiento sumario por incumplimiento de sentencia de 16 de julio de 2013 que fue emitida dentro del proceso N° 01-AI-2012.
Dictamen 1/91 del Tribunal de Justicia de 14 de diciembre de 1991: Dictamen emitido con arreglo al párrafo segundo del apartado 1 del artículo 228 del Tratado, Proyecto de Acuerdo entre la Comunidad, por una parte, y los países de la Asociación Europea de Libre Comercio, por otra parte, sobre la creación del Espacio Económico Europeo.
Sentencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina de 10 de junio de 1987, proceso N° 2-N-86, Colombia c. Resolución 253 de la Junta.
Sentencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina de 3 de diciembre de 1987, proceso N° 1-IP-87, solicitud de interpretación prejudicial de los artículos 58, 62 y 64 de la Decisión 85 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena, solicitada por el Consejo de Estado de la República de Colombia
Sentencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina de 9 de diciembre de 1996, proceso N° 1-IP-96, solicitud de interpretación prejudicial, de los artículos 1, 2, 4, 6 y 7 de la Decisión 344 y 2 y 3 de la Decisión 345 de la Comisión de la Comunidad Andina, en relación con el artículo 1°, numeral 3° del Convenio de París para la protección de la Propiedad Industrial. Presentada por la Corte Constitucional de la República de Colombia. Expediente Nacional N° LAT 044, ingresado al Tribunal el 16 de Enero de 1996. Interpretación del artículo 33 del Tratado del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina.
Sentencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina de 24 de marzo de 1997, proceso N° 3-AI-96, acción de incumplimiento interpuesta por la Junta del Acuerdo de Cartagena contra la República de Venezuela
Sentencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina de 22 de marzo del 2000, proceso N° 16-AI-99, acción de incumplimiento interpuesta por la Secretaría General de la Comunidad Andina c. Venezuela al aplicar esta, mediante Decreto N° 2484 del 15 de abril de 1998 aranceles nacionales distintos al Arancel Externo Común, en contravención a los artículos 90 y 98 del Acuerdo, 5º TTJCA, así como la Decisión 370 de la Comisión de la Comunidad Andina y de la Resolución 095 de la Secretaría General.
Sentencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina de 16 de noviembre de 2001, proceso N° 51-AI-2000, acción de incumplimiento interpuesta por la Secretaría General de la Comunidad Andina c. Venezuela, por la no expedición oportuna de permisos fitosanitarios para la importación de papa proveniente de Colombia.
Sentencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina de 5 de julio del 2000, proceso N° 46-AI-99, acción de cumplimiento interpuesta por la Secretaría General de la Comunidad Andina c. Venezuela, al adoptar esta una serie de medidas aplicables al Transporte Internacional de Mercancías por Carretera.
Sentencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina de 16 de noviembre de 2001, proceso N° 51-AI-2000, acción de incumplimiento interpuesta por la Secretaría General de la Comunidad Andina c. Venezuela, por la no expedición oportuna de permisos fitosanitarios para la importación de papa proveniente de Colombia.
Sentencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina de 6 de mayo de 2022, proceso N° 426-IP-2019, interpretación prejudicial solicitada por Dirección Distrital de Quito del Servicio Nacional de Aduana del Ecuador sobre la posibilidad de que una autoridad aduanera solicite consulta prejudicial facultativa al Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina. Ajuste del valor en aduana de las mercancías: las regalías, cánones o licencias de derechos de propiedad intelectual relacionados con la mercancía importada.
Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 23 de abril de 1986, asunto 294/83, Parti écologiste “Les Verts” c. Parlamento Europeo.
Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 25 de julio de 2002, asunto C-50/00 P, Unión de Pequeños Agricultores c. Consejo de la Unión Europea.
Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 10 de julio de 2003, asunto C-15/00, Comisión de las Comunidades Europeas c. Banco Europeo de Inversiones.
Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 29 de abril de 2004, asunto C-496/99 P, Comisión de las Comunidades Europeas c. CAS Succhi di Frutta SpA.
Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 18 de enero de 2007, asunto C-229/05 P, Osman Ocalan, en nombre del Kurdistan Workers' Party (PKK) y Serif Vanly, en nombre del Kurdistan National Congress (KNK) c. Consejo de la Unión Europea.
Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 17 de julio de 2008, asunto C-521/06 P, Athinaïki Techniki AE c. Comisión de las Comunidades Europeas.
Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 3 de setiembre de 2008, asuntos acumulados C-402/05 P y C-415/05 P, Yassin Abdullah Kadi y Al Barakaat International Foundation c. Consejo de la Unión Europea y Comisión de las Comunidades Europeas.
Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 24 de marzo de 2011, asuntos T-443/08 y T-455/08, Freistaat Sachsen y Land Sachsen-Anhalt (T-443/08) y Mitteldeutsche Flughafen AG y Flughafen Leipzig-Halle GmbH (T-455/08) c. Comisión Europea.
Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 3 de octubre de 2013, asunto C-583/11 P, Inuit Tapiriit Kanatami y otros c. Parlamento Europeo, Consejo de la Unión Europea, Reino de los Países Bajos, y Comisión Europea.
Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 6 de octubre de 2015, asunto C-362/14, Maximillian Schrems c. Data Protection Commissioner.
Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 27 de febrero de 2018, asunto C-64/16, Associação Sindical dos Juízes Portugueses c. Tribunal de Contas.
Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 20 de abril de 2021, asunto C-896/19, Repubblika c. Il-Prim Ministru.
Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 24 de junio de 2019, asunto C‑619/18, Comisión Europea c. Polonia.
Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 5 de noviembre de 2019, asunto C‑192/18, Comisión Europea c. Polonia.
Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 6 de octubre de 2020, asunto C‑66/18, Comisión Europea c. Hungría.
Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 17 de diciembre de 2020, asunto C-808/18, Comisión Europea c. Hungría.
Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 18 de junio de 2020, asunto C-78/18, Comisión Europea c. Hungría.
Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 3 de febrero de 2021, asunto C-637/18, Comisión Europea c. Hungría.
Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 15 de julio de 2021, asunto C‑791/19, Comisión Europea c. Polonia.
Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 5 de junio de 2023, asunto C‑204/21, Comisión Europea c. Polonia.
Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 13 de junio de 2024, asunto C‑123/22, Comisión Europea c. Hungría.
Autofinanciado.
La autora declara no tener conflicto de interés.
La autora ha contribuido en el desarrollo del proceso de investigación, así como en la elaboración y la redacción del artículo.
Ninguno.
Abogada por la Universidad de Lima con segunda especialidad en Derecho Internacional Público por la Pontificia Universidad Católica del Perú.
19991272@aloe.ulima.edu.pe
[1] Para más ejemplos detallados sobre la diferencias entre los sistemas judiciales de la UE y la CAN, ver: Mendoza Neyra, Y. (2021). El Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina y la singularidad del proceso de integración andino, pp. 212-216, y 218.