REVISTA PERUANA DE DERECHO INTERNACIONAL
ISSN: 0035-0370 / ISSN-e: 2663-0222
Tomo LXXV, enero-abril, 2025 N° 179, pp. 99-139.
DOI: https://doi.org/10.38180/rpdi.v75i179.872
Cartagena+40 prospective approach: The role of Latin America in updating the International Law for the protection of people in the context of human mobility of the 21st century
María Alejandra Maldonado Adrián (*)
Programa de Doctorado de Derecho y Economía de la Escuela Internacional de Doctorado CEINDO
(Arequipa, Perú)
https://orcid.org/0000-0002-4364-3343
(*) Investigadora en formación del Programa de Doctorado de Derecho y Economía de la Escuela Internacional de Doctorado CEU (España). Profesora del Departamento de Derecho y Ciencia Política de la Universidad Católica San Pablo. Especialista en Migrantes y Protección de Refugiados (Universidad de Buenos Aires, 2021). Juris Doctor (University of Illinois, EE.UU., 2009), Master of Law (University of Illinois, EE.UU., 2007). Abogado (Summa Cum Laude – Primer Puesto), Universidad Católica Andrés Bello (Venezuela, 2003).
El derecho internacional ha intentado regular la movilidad humana a lo largo de la historia, pero aún presenta limitaciones importantes y un marcado eurocentrismo. A cuarenta años de la Declaración de Cartagena sobre Refugiados, este artículo analiza las discusiones del Proceso de Cartagena+40 que dieron como resultado la Declaración y Plan de Acción de Chile 2024-2034, donde se identificaron los principales desafíos normativos y de política migratoria en América Latina. Este artículo pretende contribuir con el diálogo crítico e incentivar a más investigaciones para la actualización del derecho internacional proponiendo, por ejemplo, superar la tipicidad dual jurídica tradicional que existe entre migrantes y refugiados como condicionantes para brindar protección internacional; previendo la necesaria inclusión jurídica de nuevas terminologías y definiciones jurídicas, que permitan a los Estados abordar mejor los desafíos actuales en esta materia, reafirmando los principios fundamentales de solidaridad y responsabilidad compartida.
Palabras clave: Refugiados, desplazamiento forzado, movilidad humana, protección internacional, América Latina, Cartagena+40.
ABSTRACT
International law has attempted to regulate human mobility throughout history, but it still presents significant limitations and a marked Eurocentrism. Forty years after the Cartagena Declaration on Refugees, this article analyzes the discussions of the Cartagena+40 Process which resulted in the adoption of the Chile Declaration and Action Plan 2024-2034, which identified the main regulatory and migration policy challenges in Latin America. This article aims to contribute to critical dialogue and encourage more research to update international law by proposing, for example, overcoming the traditional dual legal typology that exists between migrants and refugees as conditions for granting international protection; foreseeing the necessary legal inclusion of new terminology that would allow States to better address current challenges in this matter, reaffirming the fundamental principles of solidarity and shared responsibility.
Keywords: Refugees, displaced people, human mobility, international protection, Latin America, Cartagena +40.
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El ser humano se moviliza por naturaleza y, cuando lo hace, produce consecuencias que el derecho internacional ha recogido y tratado de regular, creando definiciones jurídicas como refugiados, desplazados internos, personas apátridas, etc. Se trata de un hecho de gran complejidad, de modo que, pese a los numerosos esfuerzos de los Estados por desarrollar instrumentos internacionales, ya sean vinculantes o declarativos, de alcance universal o regional, el marco jurídico internacional sigue presentando limitaciones significativas, con una marcada influencia eurocéntrica y elementos que requieren actualización.
Somos conscientes que cada flujo migratorio tienes sus particularidades. Como se indicará en este artículo, Latinoamérica está experimentando flujos migratorios mixtos, donde los refugiados se mezclan con migrantes económicos y otros grupos vulnerables, lo que dificulta su identificación y protección. Por ello, en esta oportunidad solo abordaremos el derecho internacional y las políticas migratorias adoptadas a nivel de Latinoamérica para atender la situación de los migrantes forzosos, a quienes denominaremos de manera genérica como “personas en el contexto de movilidad humana o, alternativamente, en situación de movilidad humana”.[2]
En esta investigación nos preguntamos si la distinción jurídica establecida entre refugiados y migrantes, como criterio determinante para la concesión de protección internacional, resulta la más adecuada para dar respuesta a la cuestión migratoria actual. En particular, nuestro análisis se enfocará en el caso de los “venezolanos desplazados en el extranjero”, categoría empleada por la oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para Refugiados (ACNUR) en su informe Tendencias Globales de Desplazamiento Forzado de 2019 (UNHCR ACNUR, 2019).
Ante este problema planteado, y sin restar mérito al papel fundamental que las fuentes del derecho internacional han tenido en el reconocimiento y garantía de los derechos de las personas migrantes, nuestra investigación parte de la hipótesis que la tradicional categorización dual entre migrantes y refugiados, derivada del derecho internacional, resulta insuficiente para abordar las nuevas realidades de la movilidad humana en América Latina. En particular, esta limitación se hace evidente frente a situaciones de vulnerabilidad no contempladas en los marcos normativos vigentes, cuyos principales instrumentos tienen más de 40 y 70 años de antigüedad. En este sentido, sostenemos que la actualización del derecho internacional no solo fortalecería la protección de los migrantes, sino que también beneficiaría a los Estados receptores y a la comunidad internacional en su conjunto.
En el ámbito político, encontramos un buen número de iniciativas (importantes sin duda) como la Conferencia Regional sobre Migración (Conferencia Regional sobre Migración, 2024), el Diálogo Comprensivo y Estructurado UE-ALC sobre Migración (OIM ONU Migración, 2025), el Proceso de Quito (Proceso de Quito, 2024) (activo desde el 2018), la Conferencia Suramericana sobre las Migraciones (Conferencia Suramericana Sobre Migraciones CSM, 2020), el Foro Global de Migración y Desarrollo.
Este contexto demuestra que los Estados de la región reconocen la necesidad de abordar la crisis migratoria desde el multilateralismo. Sin embargo, persisten decisiones nacionales de carácter coyuntural que, en ciertos países, han restringido el acceso a vías regulares de migración, lo que plantea cuestionamientos sobre la eficacia de dichas estrategias para la gestión integral de la movilidad humana.
El tema que abordamos reviste una especial relevancia y actualidad, dado que los flujos migratorios en América Latina, en la última década, han puesto a prueba las estructuras tradicionales del derecho internacional de protección. Por ello, resulta imprescindible analizar los debates y acuerdos alcanzados en las tres consultas temáticas preparatorias del Proceso de Cartagena+40, que tuvieron lugar en los Estados Unidos Mexicanos, Brasil y República de Colombia, respectivamente, así como a la consulta subregional dirigida a los países del Caribe. Estos encuentros dieron lugar a la Declaración y Plan de Acción de Chile 2024-2034, adoptados en diciembre de 2024, cuyo texto, como veremos, reconoce la importancia de generar políticas migratorias y decisiones de protección más flexibles, de modo tal que permita, entre otras cosas, incluir categorías de personas cuya vulnerabilidad no se ajusta plenamente a los criterios convencionales de protección, pero que, sin duda, requieren amparo y asistencia.
Para dar respuesta a la problemática planteada, procurando una comprensión integradora de nuestro objeto de estudio, se ha optado por una metodología de investigación que combine enfoques dogmáticos y críticos-valorativos. Desde la perspectiva dogmática, realizaremos una revisión de fuentes normativas convencionales, tales como la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951, el Protocolo de New York de 1967, la Declaración de Cartagena sobre Refugiados aprobada en 1984 y los compromisos asumidos por los Estados en el marco del Proceso de Cartagena (UNHCR, 1984; UNHCR, 2024). Asimismo, se considerarán los principios fundamentales del Derecho internacional de los Derechos Humanos y la evolución interpretativa de los órganos de supervisión, haciendo énfasis en la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en lo que respecta a la protección de personas en situación de vulnerabilidad. El análisis se complementará con doctrina especializada sobre la materia y con informes de organismos internacionales, para el enfoque crítico valorativo.
Sobre la base de estas consideraciones, nuestra investigación se estructura en 6 ejes fundamentales. En primer lugar, realizaremos una revisión sucinta del origen y evolución del proceso de Cartagena, cuya primera Declaración data de 1984, abarcando cuatro décadas de trabajo colaborativo en la región en materia de protección internacional. En segundo lugar, examinaremos los resultados obtenidos a partir de las consultas regionales llevadas a cabo en el marco del Proceso de Cartagena+40, incorporando el valioso aporte de la Doctrina Social de la Iglesia[3] en la promoción de enfoques humanitarios y solidarios. Posteriormente, abordaremos el destacado papel de la República del Perú en la gestión migratoria, considerando su posición como uno de los principales países de destino, tránsito y retorno, en dos de los tres principales flujos migratorios que atraviesan esta región en la actualidad (i.e. migración venezolana, haitiana y centroamericana), evaluando los logros alcanzados y los desafíos pendientes por superar ante la respuesta migratoria. Finalmente, presentaremos propuestas y recomendaciones para la actualización del marco normativo vigente para la adecuada respuesta a las realidades migratorias del siglo XXI.
“Nunca como en este siglo se ha constatado tanto progreso en la ciencia y tecnología acompañado trágicamente de tanta destrucción y crueldad” (Cançado Trindade, 1995).[4]
Desde entonces, el avance de la ciencia y la tecnología, ha sido significativo. Lo anterior fue escrito doce años antes de que en Suecia se concibiera la idea de una aplicación para la reproducción de música en línea en computadoras (García et al., 2020), trece años antes de que un joven llamado Steve Jobs presentara el primer Iphone en el MacWorld de San Francisco en 2007 (Apple Computer, 2007) y de que los 2 fundadores de Airbnb recibieran a sus primeros 3 huéspedes, en esa misma ciudad (Newsroom, 2024); catorce años antes del nacimiento de la plataforma global para el movimiento de personas y la generación de ganancias flexibles, conocida como Uber (Uber, 2024) y veintisiete años antes de que la Administración de Alimentos y Medicamentos de los EE.UU. (FDA, por sus siglas en inglés) aprobara la primera vacuna contra el COVID-19, marcando así el inicio del fin de una pandemia dolorosa para todos en el año 2021 (Food and Drug Administration FDA, 2021).
Tristemente, a pesar de estos avances, las palabras expresadas por el Dr. Cançado Trindade, insigne figura del derecho internacional público contemporáneo, siguen teniendo plena vigencia, ya que la humanidad continúa siendo testigo de conflictos armados de gran magnitud, como los que afectan a Ucrania, la región de Israel-Gaza y diversas zonas de lo que se conoce como el corazón de África (Sahel occidental, Sudán y la República Democrática del Congo). Tales conflictos han generado desplazamientos forzados de miles de personas que buscan condiciones de vida dignas, mientras que los desafíos en materia de protección continúan sin resolverse de manera efectiva, lo que subraya la necesidad de que los Estados asuman una mayor responsabilidad en la atención de estas problemáticas.
El derecho internacional de protección a refugiados tiene su origen en la respuesta a las crisis humanitarias derivadas de los conflictos bélicos y persecuciones ocurridas el siglo pasado. Tras la Primera Guerra Mundial, la Sociedad de Naciones implementó mecanismos de protección dirigidos a grupos desplazados, entre ellos, los “pasaportes Nansen”, documentos de identidad internacionalmente reconocidos y que fueron otorgados a refugiados armenios y rusos (Goodwin-Gill, 2014). No obstante, fue la devastación de la Segunda Guerra Mundial y el consecuente desplazamiento masivo de personas, en su mayoría europea, lo que impulsó la creación de un marco jurídico más robusto. En este contexto, el 14 de diciembre de 1950, la Asamblea General de las Naciones Unidas estableció la oficina del ACNUR, con un mandato inicial limitado en términos temporales y geográficos, destinado a brindar asistencia y protección a quienes se veían forzados a huir de sus países de origen debido a conflictos, persecuciones o violaciones de derechos humanos (UNHCR ACNUR, 2025).[5]
Pocos meses después, en 1951, se adoptó la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados (UN Refugee Agency UNHCR, 1954), instrumento jurídico fundamental que estableció la definición clásica de refugiado y consagró, entre otros, el principio non-refoulement (no devolución) como piedra angular de la protección internacional. Posteriormente, en 1967, el Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados amplió su alcance geográfico y temporal (Secretaría de las Naciones Unidas, 1967).
Ambos instrumentos sentaron las bases del sistema internacional universal de protección a los refugiados y sirvieron de referencia para la elaboración de un marco normativo propio en América Latina, cuyo propósito inicial fue ofrecer respuestas a la crisis de los refugiados en Centroamérica durante la década de los ochenta (Asomani, 1995).
A nivel regional, el desarrollo del derecho internacional de protección a los refugiados ha seguido una evolución progresiva, vinculada al denominado Proceso de Cartagena, que analizaremos a continuación. Al respecto, debemos indicar que antes de los años ochenta, América Latina ya contaba con un sistema de asilo basado en normas jurídicas convencionales. Por ejemplo, la Convención de Caracas de 1954 y el Pacto de San José (1969) reconocían tanto el derecho de asilo (artículo 22.7) como el principio de no devolución (artículo 22.8). Sin embargo, la suficiencia de este sistema fue puesta a prueba con los flujos migratorios ocurridos entre finales de los años cincuenta y los setenta, especialmente, en el Caribe (Cuba y Haití) y en el Cono Sur, donde los regímenes dictatoriales en países como Argentina, Chile y Uruguay provocaron el exilio de miles de personas.
Conscientes de la problemática regional, en 1981 se celebró el Coloquio sobre Asilo y la Protección Internacional de Refugiados en América Latina (conocido como el Coloquio de Tlatelolco) (Coloquio sobre el Asilo y la Protección Internacional de Refugiados en América Latina, 1981). Este foro constituyó una iniciativa pionera que marcó un hito en el desarrollo del derecho internacional de protección desde una perspectiva latinoamericana. Durante el evento, los Estados de la región reafirmaron principios fundamentales, tales como el principio de no devolución, la prohibición del rechazo en fronteras y el carácter humanitario y apolítico del otorgamiento de asilo.
Teniendo el Coloquio de Tlatelolco como referencia, en noviembre de 1984 se llevó a cabo en Cartagena de Indias, Colombia, el Coloquio sobre la Protección Internacional de los Refugiados en América Central, México y Panamá, que concluyó con la aprobación de la Declaración de Cartagena (UN Refugee Agency UNHCR, 1984). Este instrumento de carácter soft law (European Center for Constitucional and Human Rights ECCHR, 2023), ha tenido un impacto significativo en la legislación de los países latinoamericanos. En palabras en palabras de Juan Carlos Murillo, funcionario del ACNUR con más de treinta años de experiencia en la materia, la Declaración de Cartagena es una herramienta de protección, que se constituye como un verdadero manual de derecho internacional de protección de refugiados, flexible y práctico “que articula las legítimas preocupaciones de seguridad nacional y estabilidad regional, y las necesidades humanitarias de protección de las personas” (Murillo, 2008).
Uno de los mayores aportes de la Declaración de Cartagena fue la ampliación del concepto de refugiado, más allá de la definición clásica establecida en la Convención de 1951 y su Protocolo del año 1967. Como resultado, la Declaración ofrece un enfoque que ha permitido una mayor protección a poblaciones desplazadas en América Latina y ha servido como modelo para el desarrollo de políticas de asilo en la región. En este sentido, la Declaración de Cartagena concibe a la persona refugiada en los términos siguientes:
Tabla 1: Comparación de la definición de Refugiado
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Convención de 1951 y Protocolo de NY |
Declaración de Cartagena |
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Definición clásica de Refugiado |
Definición ampliada de Refugiado |
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El término refugiado se aplica a toda persona: “Que debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la protección de tal país; o que, careciendo de nacionalidad y hallándose, a consecuencia de tales acontecimientos, fuera del país donde antes tuviera su residencia habitual, no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera regresar a él” |
“la definición o concepto de refugiado recomendable para su utilización en la región es aquella que además de contener los elementos de la Convención de 1951 y el Protocolo de 1967, considere también como refugiados a las personas que han huido de sus países porque su vida, seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada, la agresión extranjera, los conflictos internos, la violación masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden público”. (Resaltado nuestro) |
Nota: Se compara la definición clásica y ampliada del término “Refugiado”. Basado en la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados (1951) y su Protocolo (1967) y la Declaración de Cartagena (1984).
Tal como lo señalan Acosta & Harris, el impacto de la Declaración de Cartagena en el derecho internacional de protección a los refugiados ha sido tan significativo que su definición ha sido incorporada, de manera parcial o total, en las legislaciones nacionales de al menos quince países de la región: Argentina, Belice, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Paraguay, Perú y Uruguay (Acosta & Harris, 2022).
En este sentido, Asomani destaca que la relevancia de la Declaración de Cartagena radica en su enfoque integral, al establecer principios y criterios específicos para la protección y asistencia de las personas refugiadas, al mismo tiempo que fomenta la cooperación entre los Estados para integrar estas medidas dentro de un marco global orientado a la consolidación de la paz y la estabilidad regional (Asomani, 1995).
Ahora bien, a pesar de que la Declaración de Cartagena amplía la definición de refugiado al incluir a quienes huyen de situaciones de violencia generalizada, conflictos internos y violaciones masivas de derechos humanos – circunstancias que, según la oficina del ACNUR, caracterizaron la crisis migratoria de personas venezolanas de la última década (UNHCR ACNUR, 2018) – su aplicación en este caso ha sido inconsistente y, en muchos países, limitada. A partir de 2018, a propósito de las Notas de Orientación emitidas por el ACNUR sobre el flujo de venezolanos y la categorización que les otorgó como “venezolanos desplazados en el extranjero”, se generó un debate sobre si el éxodo venezolano debía ser considerado bajo el marco de protección del refugio o si, por el contrario, debía considerarse una migración de carácter económico, lo que los excluiría de la protección internacional destinada a los refugiados (Ochoa, 2020).
En este contexto, resulta pertinente evaluar si, cuatro décadas después de su adopción, la Declaración de Cartagena continúa respondiendo de manera efectiva a los desafíos contemporáneos o si es necesario actualizar y fortalecer sus disposiciones. Precisamente, esta reflexión fue objeto de análisis en las reuniones preparatorias de la Declaración y Plan de Acción 2024-2034, espacios en los que se han discutido posibles mejoras y ajustes para garantizar una respuesta más adecuada a las dinámicas actuales de desplazamiento en la región.
Como evidenciaremos en este apartado, la evolución desde la retórica inicial hacia la implementación de acciones concretas es evidente. Desde el año 2004, se han adoptado tres planes de acción consecutivos, los cuales han impulsado la cooperación regional y el principio de responsabilidad compartida, en procura de encontrar soluciones comunes y duraderas al fenómeno del desplazamiento forzado en Latinoamérica y el Caribe (Agencia de la ONU para los Refugiados UNHCR ACNUR, 2024a).
Tabla 2: Esquema orientativo de la evolución del proceso de Cartagena
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Fase del Proceso de Cartagena |
Año |
Principales hitos con impacto migratorio en la región |
Principales aportes y cambios |
Resultados del proceso |
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Coloquio sobre Protección a Refugiados y Desplazados en América Central, México y Panamá (Colombia) |
1984 |
· Éxodos de los años 50 (Cuba, Haití). · En 1969 se aprueba la Convención Americana sobre Derechos Humanos que incluye el derecho de asilo. · Coloquio de Tlatelolco. · Conflictos armados internos en Centroamérica (El Salvador, Guatemala, Nicaragua). · Crisis de refugiados en la región. · Inestabilidad política y dictaduras también en el cono sur (Brasil, Uruguay, Bolivia, Argentina y Chile. |
· Ampliación de la definición de refugiado, incluyendo a personas afectadas por violencia generalizada, agresión extranjera, conflictos internos y violaciones masivas de derechos humanos. · Enfoque regional y humanitario. |
· Declaración de Cartagena sobre los Refugiados de 1984. · Base para legislación y políticas nacionales sobre asilo y refugio en América Latina.
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Cartagena +10 (Costa Rica) |
1994 |
· Fin de los conflictos en Centroamérica, pero con secuelas de desplazamiento. · Ajustes económicos neoliberales en la región (ej. Venezuela). · Crecimiento de la migración intrarregional, producto de los conflictos armados internos en Colombia. |
· Evaluación de la implementación de la Declaración de 1984. · Reafirmación del principio de no devolución. · Inclusión de la necesidad de protección a personas desplazadas. · Promoción de mecanismos de cooperación regional. |
· Declaración de San José sobre Refugiados y Personas Desplazadas de 1994. · Progresiva incorporación de la definición ampliada de refugiado en legislaciones nacionales de la región. · Latinoamérica es la primera región en impulsar el desarrollo de los principios rectores sobre desplazamiento interno. |
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Cartagena +20 (México) |
2004 |
· Crisis económica y social en AL. · Aumento de desplazamientos forzados por violencia en Colombia. · Continua el crecimiento de la migración intrarregional y hacia EE.UU. |
· Fortalecimiento del enfoque de derechos humanos y protección internacional. · Mayor inclusión de actores civiles y organismos internacionales en la gobernanza migratoria. · Identificación de nuevos desafíos migratorios. |
· Declaración y Plan de Acción de México de 2004. · Creación de un plan de acción decenal con indicadores y metas para los Estados. |
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Cartagena +30 (Brasil) |
2014 |
· Crisis en Venezuela con primeras oleadas de migración. · Crecimiento exponencial de la migración intrarregional. · Proliferación de iniciativas políticas y técnicas para atender la movilidad humana y los derechos de migrantes y refugiados. · Se habla de la necesidad de la solidaridad y cooperación entre Estados para abordar la crisis migratoria originada en Venezuela.
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· Enfoque en soluciones duraderas, integración y reasentamiento. · Incorporación de temas como desplazamiento por desastres naturales y cambios climáticos.
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· Declaración y Plan de Acción de Brasil de 2014. · Compromiso de los Estados en mejorar los mecanismos de protección y soluciones duraderas para refugiados y desplazados. |
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Cartagena +40 (Chile) |
2024 |
· Crisis migratoria venezolana con más de 7 millones de desplazados en el extranjero. · Recrudece la crisis humanitaria producto de la migración en Centroamérica hacia los Estados Unidos. · Impacto de la pandemia por el Covid-19 en la movilidad humana. · Endurecimiento de políticas migratorias en algunos países. |
· Evaluación de los compromisos previos y nuevas estrategias de protección. · Enfoque en movilidad humana, seguridad y acceso a derechos fundamentales. · Mayor énfasis en cooperación regional frente a nuevas crisis migratorias. |
· Declaración y Plan de Acción de Chile 2024-2034. |
Nota: Se describe la evolución del proceso Cartagena, según la agrupación de documentación señalada en la primera columna. Adaptación propia.
1.2.1. Cartagena+10 – Declaración de San José sobre Refugiados y Personas Desplazadas (1994)
En respuesta a la necesidad de mantener los temas humanitarios como una prioridad en las agendas nacionales y regionales, los Estados pragmáticamente reafirmaron los principios consagrados en la Declaración de Cartagena, así como su compromiso con la protección de los derechos humanos, en estricto cumplimiento de la normativa internacional vigente, en particular lo previsto en el Pacto de San José (IIDH-ACNUR, 1995).
Cabe destacar que uno de los aportes más significativos de esta Declaración de San José sobre Refugiados y Personas Desplazadas al derecho internacional radica en la protección de los desplazados internos, ya en su contenido se establecieron las bases conceptuales y normativas para la protección de personas desplazadas dentro de los propios países de la región, anticipándose en varios años a la adopción de los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos, por parte de las Naciones Unidas en 1998 (Consejo Económico y Social Naciones Unidas, 1998).
1.2.2. Cartagena+20 – Declaración y Plan de Acción de México para Fortalecer la Protección Internacional de los Refugiados en América Latina (2004-2014)
El contexto histórico de la época estuvo marcado por los movimientos migratorios tanto dentro como fuera de la región, con una presencia relativamente baja de refugiados provenientes de países latinoamericanos, como Haití y Perú. En contraste, se observó una mayor afluencia de personas en situación de refugio originaria de países extrarregionales, principalmente de Angola, Nigeria, Liberia y Sudán, así como de Europa Oriental y Medio Oriente, quienes transitaban por América Latina en su camino hacia Estados Unidos y Canadá (Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, 2005).
Gracias a su proceso consultivo previo, el Plan de Acción de México gozó de una mayor legitimidad (en comparación con la Declaración de San José) e introdujo aspectos importantes como el necesario fortalecimiento de capacidades, subrayando la importancia de la responsabilidad compartida en la acogida y protección de personas en situación de movilidad humana (Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, 2005).
Adicionalmente, se reconoció la necesidad de ampliar y profundizar la investigación y el desarrollo doctrinal respecto al contenido y alcance de la Conclusión III de la Declaración de Cartagena. Asimismo, se identificó la importancia de fortalecer las capacidades institucionales para una mejor comprensión del marco normativo de protección de los derechos de solicitantes de asilo y refugiados, promoviendo el uso de sistemas de registros computarizados con asesoría técnica brindada por el ACNUR.
Además, se hizo un llamado para fortalecer las redes nacionales y regionales de protección y se introdujo un concepto innovador en materia de protección: la promoción de soluciones duraderas efectivas, basadas en los principios de solidaridad, responsabilidad compartida y cooperación sur-sur. En ese contexto, se impulsaron tres programas pioneros que, años después, siguen vigentes: Ciudades Solidarias, Reasentamiento Solidario y Fronteras Solidarias (Maldonado, 2015).
Finalmente, fue a partir de la Declaración de México que los Estados participantes reconocieron la importancia de contar con planes de acción con un horizonte decenal, permitiendo así una cooperación regional más estructurada y una formulación de estrategias coordinadas para hacer frente a los desafíos cambiantes del desplazamiento humano en la región (Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, 2005).
1.2.3. Cartagena+30 – Declaración y Plan de Acción de Brasil (2014-2024)
La Declaración titulada: “Marco de Cooperación para Fortalecer la Protección Internacional de las Personas Refugiadas, Desplazadas y Apátridas en América Latina y el Caribe” (Agencia de la ONU para los Refugiados UNHCR ACNUR, 2014) y su respectivo Plan de Acción surgieron como resultado de un amplio proceso consultivo y colaborativo, que permitió la integración de diversas perspectivas y actores clave en la búsqueda de soluciones sostenibles a los desafíos migratorios de la época (Maldonado, 2015).
Entre los logros más destacados de este plan se encuentran la incorporación de los países del Caribe en los esfuerzos de protección internacional (Fontanini & Godinho, 2014), así como la implementación de una estrategia humanitaria liderada por Brasil para la recepción y reubicación de aproximadamente 40,000 personas migrantes venezolanas, iniciativa que ha sido ampliamente reconocida en la región como buena práctica en materia de respuesta humanitaria (Consuegra, 2024).
Finalmente, se reafirmó el compromiso de los Estados con la erradicación de la apatridia, respaldando activamente la campaña y el Plan Global de Acción para Terminar con la Apatridia, impulsado por el ACNUR, con el objetivo de garantizar la erradicación la plena protección de los derechos de las personas en situación de vulnerabilidad. (Agencia de la ONU para los Refugiados UNHCR ACNUR, 2014).
2. RESULTADOS DE LAS CONSULTAS REGIONALES DEL PROCESO CARTAGENA+40
En diciembre de 2023, Chile asumió el liderazgo del proceso de Cartagena+40, impulsando una agenda estratégica en materia de protección internacional. En el marco de este compromiso, se organizaron tres consultas regionales temáticas y una reunión subregional específica para los Estados del Caribe, con el propósito de reflexionar sobre la vigencia de la Declaración de Cartagena ante los desafíos actuales y su prospectiva para los siguientes años hasta el 2034 (Ministerio de Relaciones Exteriores Gobierno de Chile, 2024a, b, c).
Como resultado de un amplio proceso consultivo, en diciembre de 2024 se adoptó la Declaración y Plan de Acción de Chile 2024-2034 (Cartagena +40, 2024), que establece un marco estratégico renovado para fortalecer la protección y la búsqueda de soluciones sostenibles para las personas en situación de movilidad humana. Este plan se diseñó en coherencia con los principios y objetivos del Pacto Mundial sobre Refugiados, con el propósito de fomentar respuesta integral y coordinada a los desafíos contemporáneos del desplazamiento forzado (Naciones Unidas, 2018).
Las consultas regionales del proceso Cartagena +40 dieron lugar a importantes conclusiones, cuyo impacto se prevé que contribuya a la actualización y armonización de los marcos normativos nacionales. Entre los aspectos más destacados se encuentran:
2.1. ERRADICACIÓN DE LA APATRIDIA
Frente al incremento sostenido de la presencia de mujeres embarazadas, niños, niñas, adolescentes y otras personas en situación de vulnerabilidad dentro de los flujos migratorios, las actas de reuniones resaltan la necesidad de un mayor compromiso por parte de los Estados para eliminar los obstáculos administrativos o procedimentales que dificultan el acceso a la protección y asistencia adecuada para estos grupos (Ministerio de Relaciones Exteriores Gobierno de Chile, 2024d).
Asimismo, se destaca la necesidad de revisar aquellas normativas que supeditan la adquisición de la nacionalidad a la situación migratoria de los progenitores, dado que pueden generar riesgos de apatridia para los niños nacidos en el país de acogida. En este sentido, un instrumento de importante referencia para abordar la eliminación de dichas barreras es la Resolución N°2/23 de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, la cual establece principios clave en materia de derecho a la nacionalidad, la prohibición de la privación arbitraria de la nacionalidad y la prevención de la apatridia.
2.2. PROTECCIÓN INTEGRAL DE LAS PERSONAS EN CONTEXTO DE MOVILIDAD HUMANA CON ENFOQUE DIFERENCIADO
Se reconoció la importancia de implementar medidas integrales que permitan abordar de manera efectiva los desafíos asociados a la movilidad humana a lo largo de la trayectoria migratoria, desde el país de origen, el tránsito, el destino y el eventual retorno. Para ello, se resaltó la importancia de promover la cooperación internacional, garantizando que las respuestas sean coordinadas y eficaces, y que incorporen un enfoque diferenciado basado en la intersectorialidad e interculturalidad (Ministerio de Relaciones Exteriores Gobierno de Chile, 2024d). La incorporación de este enfoque en las legislaciones y políticas migratorias nacionales resulta esencial para atender de manera adecuada las diversas necesidades y vulnerabilidades de quienes están en el contexto de la movilidad humana.
Adicionalmente, se destacó la importancia de que dichas estrategias integren los protocolos de atención previamente diseñados para niños, niñas y adolescentes, conforme a los lineamientos establecidos en la Opinión Consultiva 21 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (OC. 21/14), así como las normativas subregionales aplicables (ej. CAN, Mercosur, etc.).
2.3. MECANISMOS COMPLEMENTARIOS DE PROTECCIÓN
En este aspecto se propone la adopción de acuerdos que faciliten la protección o permanencia temporal de las personas en situación de movilidad, así como la implementación de mecanismos de regularización migratoria y permanencia basados en criterios de protección. Se hace énfasis en la necesidad de que estas medidas garanticen el acceso efectivo a derechos fundamentales, tales como la salud, la educación, la vivienda y demás derechos fundamentales.
En lo que respecta a niños, niñas y adolescentes, se recomienda que estas medidas incluyan una protección reforzada que no solo facilite la acumulación de tiempo de residencia con miras a una posterior regularización migratoria, sino que también asegure su acceso pleno a la educación, la seguridad social y la atención en salud. Todo ello, en observancia de los principios de protección integral e interés superior del menor, conforme a los estándares internacionales en la materia (Ministerio de Relaciones Exteriores Gobierno de Chile, 2024d).
2.4. SOLUCIONES ALTERNATIVAS PARA LA INTEGRACIÓN LOCAL, APOYO A LAS COMUNIDADES DE ACOGIDA, INCLUSIÓN ECONÓMICA Y AMPLIACIÓN DE VÍAS DE ADMISIÓN LEGAL
Se observa una continuidad en las estrategias desarrolladas a lo largo del tiempo en esta materia, reflejando un compromiso sostenido con la protección e integración.
En efecto, el Plan de Acción de México introdujo la noción de “Ciudades Solidarias”, destacando la importancia del involucramiento de los gobiernos locales en la gestión migratoria. Posteriormente, el Plan de Brasil subrayó el papel fundamental de las autoridades locales en la atención de las necesidades tanto de las poblaciones desplazadas de manera forzosa como de las comunidades receptoras.
En línea con esta evolución, en abril de 2024, se celebró en Montevideo la Primera Reunión Regional de las Ciudades Solidarias en las Américas” la cual concluyó con la adopción de la “Declaración de Montevideo sobre Contribuciones de las Ciudades Solidarias al Plan de Acción de Chile (2024-2034) (Primera Reunión Regional de las Ciudades Solidarias en las Américas, 2024). Este documento refleja el compromiso de las 69 entidades participantes, entre ellas sesenta municipalidades, siete provincias, regiones o departamentos, así como dos asociaciones o redes de municipios a nivel nacional y regional, quienes han reafirmado su rol estratégico en la gestión local y regional de los desafíos asociados al desplazamiento forzado y la integración en las comunidades de acogida. En el caso de Perú, se reportó la participación de las ciudades de Lima y Callao en este proceso (Primera Reunión Regional de las Ciudades Solidarias en las Américas, 2024).
Más allá de responder a las necesidades inmediatas derivadas de los movimientos migratorios, la propuesta busca consolidar un enfoque integral y sostenible que garantice una integración efectiva y duradera, generando beneficios mutuos, fortaleciendo la cohesión social y asegurando un acceso equitativo a derechos y oportunidades tanto a las personas en situación de movilidad, como a las comunidades que las reciben (Ministerio de Relaciones Exteriores Gobierno de Chile, 2024c).
2.5. MECANISMOS REGIONALES Y DE RESPONSABILIDAD COMPARTIDA
Durante la Segunda Consulta Temática, se evidenció la existencia de una amplia gama de iniciativas, tanto políticas como técnicas, en el ámbito migratorio. Si bien esto refleja un interés significativo en la gestión de la movilidad humana, también plantea el riesgo de generar ineficiencias y duplicación de esfuerzos debido a la falta de una adecuada coordinación.
Entre las iniciativas se destacaron el Proceso de Quito (Proceso de Quito, 2023), el Marco Integral Regional para la Protección y Soluciones (MIRPS) (Agencia de la ONU para los Refugiados UNHCR ACNUR, 2024b), la Declaración de los Ángeles sobre Migración y Protección (Los Angeles Declaration on Migration and Protection, 2024), el Sistema de la Integración Centroamericana (SICA) (Sistema de la Integración Centroamericana SICA, 2024), el MERCOSUR y la Comunidad Andina, entre otros (Ministerio de Relaciones Exteriores Gobierno de Chile, 2024a).
Si bien, como se analizará posteriormente, la Declaración y Plan de Acción de Chile 2024-2034, constituye un marco estratégico para la implementación regional del Pacto Mundial sobre los Refugiados, articulando los 352 compromisos asumidos en el Foro Mundial sobre Refugiados (Agencia de la ONU para los Refugiados UNHCR ACNUR., 2024), resulta esencial fortalecer los esfuerzos de coordinación gubernamental. Al respecto, se identificó como prioritario evitar la proliferación de reuniones, estudios y documentos que, al abordar simultáneamente la cuestión migratoria sin una planificación integrada, puedan generar dispersión y solapamiento de acciones.
En razón de lo anterior, considerando la legitimidad de su diseño, así como su continuidad a lo largo del tiempo, somos de la opinión que el Plan de Acción de Chile, junto con los futuros planes decenales, debería constituir el marco de referencia para estructurar y canalizar todos los esfuerzos en favor de una gobernanza migratoria coordinada y efectiva en Latinoamérica.
La Iglesia católica romana (en lo sucesivo la “Iglesia Católica”), desempeña un papel fundamental en la protección de quienes se encuentran en el contexto de movilidad humana en América Latina y el Caribe, asumiendo una doble función: por un lado, su valiosa labor pastoral, brindando asistencia humanitaria a personas desplazadas, y por otro, actuando como defensora de los derechos humanos mediante diversas iniciativas, actividades y documentos, que influyen en la formulación de políticas públicas. Esta última función de incidencia en la política pública ha sido evidente durante el proceso Cartagena+40.
En efecto, la Doctrina Social de la Iglesia constituye un marco referencial que promueve un enfoque humanitario y solidario en la atención a migrantes y desplazados forzosos, fundamentado en el respeto a su dignidad.
El tema migratorio ha sido especialmente relevante en el actual pontificado, lo que se evidencia en la creación de la Sección Migrantes y Refugiados (Sección M&R) por parte del Papa Francisco, integrada posteriormente en el Dicasterio para el Servicio del Desarrollo Humano Integral (Schopf y Valcárcel, 2023). Esta iniciativa ha permitido profundizar en los fundamentos teológicos e intelectuales que sustentan una visión católica más clara y estructurada sobre las migraciones humanas (Schopf y Valcárcel, 2023).
Desde su elección en 2013, el Papa Francisco ha promovido políticas específicas orientadas a mejorar la situación de los migrantes, con especial énfasis en su protección, integración y derechos humanos, tanto en Europa como en América Latina. Entre los documentos más relevantes de su magisterio en esta materia destacan la Exhortación Apostólica Evangelii Gaudium (2013) en la que invita a los países a tener una generosa apertura hacia los migrantes (Francisco, 2013); el texto de Luci sulle strade della speranza (Luces en los caminos de la esperanza), que recopila sus enseñanzas sobre la pastoral dirigida a migrantes, refugiados y víctimas de la trata (2020); y la Carta Encíclica Fratelli Tutti (2020) en la que hace un llamado a la cooperación internacional para abordar las causas estructurales de la migración, poniendo en el centro a la persona migrante y refugiado (Francisco, 2020).
La influencia del Papa ha impulsado la participación activa de los Estados en foros internacionales donde se discuten estrategias para fortalecer la protección de refugiados y desplazados en América Latina (Servicio Jesuita a Migrantes, 2024). Así pues, en el marco del Proceso Cartagena+40, la Embajada de Chile ante la Santa Sede organizó una conferencia en la cual diversas organizaciones católicas, entre ellas el Servicio Jesuita a Refugiados y Cáritas Internacional, entre otras, desde su vasta experiencia en campo, contribuyeron a la formulación del Plan de Acción de Chile.
Tales contribuciones, se centraron en dos áreas prioritarias: seguridad jurídica y regularización migratoria, por un lado, y protección complementaria, por otro (Ferrari, 2024). Al respecto, se enfatizó la necesidad de superar el enfoque limitado de las regularizaciones migratorias temporales y avanzar hacia esquemas de protección permanente en conformidad con la norma internacional sobre refugiados.
En materia de protección, se propuso otorgar seguridad jurídica a los solicitantes mediante la expedición de documentos de regularización migratoria que les permita acceder en condiciones de igualdad con la población nacional, a derechos económicos, sociales, culturales y ambientales. De igual manera, se instó a los Estados a establecer mecanismos de protección complementaria para aquellas personas que, si bien no cumplen los criterios estrictos de la definición de refugiado, se encuentran en situación de vulnerabilidad y enfrentan riesgos en caso de retorno a sus países de origen (Ferrari, 2024).
Esta demanda de las organizaciones católicas refuerza el planteamiento central de nuestro análisis. De hecho, diversos estudios sobre la migración en la región evidencian que un número significativo de personas desplazadas forzosamente, no satisface los requisitos jurídicos para ser reconocidas como refugiadas. No obstante, su situación de extrema vulnerabilidad exige con urgencia la adopción de medidas de asistencia y protección adecuadas que respondan a sus necesidades humanitarias.
Luego de un año de reuniones y consultas, el 12 de diciembre de 2024, los participantes del Evento Ministerial de Cartagena+40, adoptaron la Declaración y Plan de Acción de Chile 2024-2034, concluyendo así, las celebraciones por el 40° aniversario de la Declaración de Cartagena sobre los Refugiados y renovando el compromiso de los países de América Latina y del Caribe para seguir fortaleciendo la protección y soluciones inclusivas para personas refugiadas, desplazadas y apátridas en la región, en un marco de cooperación y solidaridad regional.
Como puntualizamos anteriormente, la iniciativa alineada con el Pacto Mundial sobre los Refugiados en el marco de la Asamblea General de las Naciones Unidas,[6] resalta la importancia de aplicar un enfoque flexible y adaptativo que permita respuestas eficaces ante las dinámicas cambiantes de movilidad humana. Se trata de un documento de cinco capítulos, en el cual se abordan las necesidades de protección, incluyendo programas de asilo de calidad y mecanismos alternativos de protección, las soluciones integrales para la inclusión socioeconómica, el empleo y reasentamiento (Cartagena +40, 2024).
Ante el incremento y complejidad de los desplazamientos forzosos en la región, el documento identifica un riesgo mayor para poblaciones en situación de vulnerabilidad, como mujeres, niños y comunidades indígenas. En respuesta, se plantea un enfoque integral basado en derechos humanos, incorporando medidas de prevención, protección y atención en todas las fases del desplazamiento. De igual manera, se enfatiza la inclusión socioeconómica como una estrategia clave para la integración efectiva de personas refugiadas y desplazadas (Cartagena +40, 2024).
Asimismo, de manera innovadora se incorpora un apartado dedicado a la protección en contextos de desastres y cambio climático. Finalmente, en los últimos dos capítulos del documento se establecen los mecanismos de seguimiento y coordinación para la implementación del Plan, bajo el liderazgo de Chile y el apoyo del ACNUR, promoviendo la cooperación de diversas partes incluyendo la sociedad civil, el sector privado, organismos internacionales y la academia, para fortalecer la implementación del Plan en la región (Cartagena +40, 2024).
De acuerdo con los registros del Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), a lo largo de su historia, Perú ha sido predominantemente, pero no de manera exclusiva, un país de emigrantes, con miles de peruanos buscando mejores oportunidades en el extranjero, principalmente en Estados Unidos, España y Argentina (Instituto Nacional de Estadística e Informática INEI, 2022). Sin embargo, en la última década, esta dinámica ha experimentado un giro significativo, posicionando al país como un territorio de recepción y tránsito de migrantes, en su mayoría de nacionalidad venezolana.
Este cambio, en los flujos migratorios ha representado desafíos importantes para la gestión migratoria peruana, haciendo más notorias, las debilidades estructurales en la prestación de servicios tanto para la población local como para la comunidad migrante. No obstante, la activa participación de la República de Perú en el Proceso Cartagena+40 reafirma su compromiso con la protección y promoción de los derechos de los migrantes y refugiados.
Como consta de las actas de reuniones, representantes del gobierno peruano han tomado parte en las consultas temáticas, contribuyendo a la identificación de soluciones comunes frente los desafíos asociados al desplazamiento forzado en la región.
5.1. BUENAS PRÁCTICAS DEL PERÚ EN MATERIA DE GOBERNANZA Y GESTIÓN MIGRATORIA ENTRANTE
A continuación, mencionamos algunas de las buenas prácticas y contribuciones que Perú ha compartido en el marco de estas reuniones, muchas de las cuales fueron implementadas durante el gobierno del Sr. Pedro Pablo Kuczynski (julio 2016 - marzo de 2018) y la primera parte del gobierno del Sr. Martín Vizcarra (marzo 2018 - noviembre 2020).
a) Enfoque integral y basado en derechos humanos: En su agenda migratoria, Perú ha adoptado un enfoque centrado en la protección y promoción de los derechos humanos de las personas en el contexto de movilidad humana. Entre las medidas destacadas se incluyen:
· La creación de una Mesa de Trabajo Intersectorial para la Gestión Migratoria (Decreto Supremo N° 067-2011-PCM) la cual tuvo un importante papel en la formulación de la Política Nacional Migratoria 2017-2025;
· La actualización del marco normativo migratorio, con la promulgación de la Ley de Migraciones y su Reglamento (DL N°1350 y DS N°007-2017-IN); y
· La implementación de medidas administrativas que garantizan el acceso a servicios esenciales, como la educación y el empleo para la población migrante (ONU Migración OIM, 2023).
Dentro de este marco normativo, destacó el Decreto de Urgencia 017-2019 que estableció la cobertura universal de salud para todas las personas residentes en el país, independientemente de su estatus migratorio (Ministerio de Relaciones Exteriores Peru, 2022).
b) Protección temporal y mecanismos de regularización migratoria: Perú ha implementado mecanismos de protección temporal y complementaria, facilitando el acceso a documentos de identidad y la regularización migratoria para personas en situación de movilidad humana (Agencia de la ONU para los Refugiados UNHCR ACNUR, 2024).
En este sentido, Perú fue el país pionero en la región al ofrecer el Permiso Temporal de Permanencia (PTP) mediante el Decreto Supremo N° 002-2017-IN permitiendo la regularización migratoria de las personas de nacionalidad venezolana en el país. Posteriormente, este mecanismo fue modificado y ampliado, pasando a denominarse Carné Temporal de Permanencia, con posibilidad de acceso hasta el 10 de mayo de 2023 (Decreto Supremo N° 008-2022-IN y Resolución de Superintendencia N° 109-2023-MIGRACIONES).
c) Integración Local: Una de las buenas prácticas presentadas por la República del Perú en los diálogos de Cartagena+40 está relacionado con la implementación del Plan de Movilidad Humana en la ciudad de Lima. Este plan reconoce a las personas migrantes como actores claves en el desarrollo y fortalecimiento de sus comunidades de acogida, promoviendo su inclusión activa en la sociedad (Municipalidad Metropolitana de Lima, 2022). Asimismo, las ciudades de Lima y Callao forman parte del programa Ciudades Solidarias, una iniciativa impulsada por el ACNUR con el respaldo de la Unión Europea (Unión Europea, 2024), que busca fortalecer la capacidad de respuesta local ante los desafíos de la movilidad humana y promover la cohesión social entre la población migrante y las comunidades receptoras.
5.2. ASIGNATURAS PENDIENTES PARA EL PERÚ EN MATERIA INMIGRATORIA
Como indicamos anteriormente, en la etapa inicial de la crisis migratoria venezolana, Perú destacó como un referente en la implementación de una respuesta humanitaria efectiva. Sin embargo, como se analizará en este apartado, en los últimos años, su política migratoria ha experimentado un cambio significativo, pasando de una postura receptiva hacia enfoques más restrictivos. Este giro, ha sido objeto de serios cuestionamientos, principalmente por parte de organizaciones defensoras de los derechos humanos, debido a las implicancias que ha tenido en la gestión de la migración nacional. A continuación, se presentan algunas de esas críticas:
a) Aprobación del Decreto Legislativo N°1582 (2023) según el cual se eliminó la posibilidad de solicitar protección temporal a la población venezolana en Perú (Amnistía Internacional Perú, 2024). Esto trae múltiples consecuencias entre las cuales podemos mencionar la imposibilidad de obtener documentación legal en el país, la precariedad y la exclusión social y, por consiguiente, la afectación en el acceso a empleo formal, educación y salud. Adicionalmente, se incrementa el riesgo de expulsión y deportación arbitraria incluso para quienes se encuentran en situación de vulnerabilidad.
b) Amnistía Internacional también denunció la implementación de un procedimiento administrativo sancionador especial que permite expulsiones en un plazo de 24 horas (Amnistía Internacional Perú, 2024). Esta medida puede, potencialmente, conducir a expulsiones arbitrarias sin una evaluación individualizada de cada caso (contrario a lo que establecido reiteradamente la Corte Interamericana de Derechos Humanos). Adicionalmente, las expulsiones sumarias, podrían incrementar el riesgo de separación familiar afectando a padres o madres con hijos menores de edad.
c) Otra crítica a la gobernanza migratoria actual en el Perú guarda relación con la extremada militarización de las fronteras norte y sur del país para controlar el flujo migratorio, lo cual ha resultado en el uso de armas de fuego para dispersar a grupos vulnerables, contraviniendo la normativa internacional al respecto (Agencia de la ONU para los Refugiados UNHCR ACNUR, 2023). Al respecto, las medidas de este tipo en los puntos de entrada oficiales, empujan a los migrantes a rutas clandestinas, exponiéndolos a mayores riesgos al ser potencialmente víctimas de abusos por parte de las fuerzas de seguridad o, incluso de redes de tráfico y trata de personas.
d) Adicionalmente, en 2023 se reportaron casos graves en la frontera Tacna-Arica, que ameritó un pronunciamiento conjunto del ACNUR y la OIM Perú instando a ambos gobiernos a promover la integración de migrantes en sus comunidades de acogida (Agencia de la ONU para los Refugiados UNHCR ACNUR, 2023). Esto puso en evidencia la falta de coordinación entre ambos países para garantizar una respuesta humanitaria efectiva, afectando el acceso a derechos esenciales como atención en salud y albergue, seguridad personal y protección internacional.
e) Se evidencia también la falta de una estrategia nacional efectiva que erradique la estigmatización y criminalización de migrantes (Briceño, 2022). En efecto, encontramos a diario narrativa política y mediática que asocia la migración con el incremento de la delincuencia (Chávez, 2024). Incluso, esta peligrosa narrativa ha llevado a la aprobación de leyes cuya aplicación directamente tendrá como resultado impedir el acceso a derechos esenciales como a la vivienda; nos referimos, por ejemplo, a las disposiciones previstas en los artículos 61 y 63 de la Ley de Migraciones (Ley N.º 31689, publicada el 15 de febrero de 2023 en el Diario Oficial El Peruano).
f) Finalmente, resulta importante destacar el efecto positivo que la migración venezolana ha tenido en el crecimiento económico del Perú y la limitación en el aprovechamiento del potencial económico de esta población.
De acuerdo con un estudio del Banco Mundial, la población migrante venezolana podría contribuir con 2.2 millones de soles en ingresos fiscales netos para el país y generar un incremento del 3.2% en la productividad laboral (Banco Mundial, 2019). Estos datos evidencian la relevancia de fortalecer la regulación y medidas administrativas que faciliten la integración local de los migrantes venezolanos, dejando de lado narrativas que fomenten la intolerancia. Para ello, resulta fundamental implementar programas y campañas que promuevan la convivencia armónica con las comunidades de acogida, facilitando así una adaptación mutua y beneficiosa para la sociedad en su conjunto.
A lo largo de este artículo, hemos destacado el papel fundamental que América Latina ha desempeñado en el desarrollo y fortalecimiento del derecho internacional de los refugiados, lo cual refleja un compromiso de la región con la protección humanitaria, la cooperación regional y el intercambio de buenas prácticas. En términos generales, el Proceso de Cartagena+40 identificó tres áreas prioritarias para la próxima década: protección, integración e impacto del cambio climático en la movilidad humana, lo que evidencia avances sustantivos en materia de refugio.
No obstante, el derecho internacional migratorio sigue siendo un ámbito necesario, pero aún débil. A diferencia del régimen de protección de los refugiados, este campo carece de una definición jurídica inequívoca de “persona migrante”, lo que deja desprotegidas a muchas personas que, si bien no huyen por persecución, se encuentran en situaciones de vulnerabilidad que ameritarían protección internacional.
Entre los instrumentos convencionales existentes, la Convención internacional sobre la Protección de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares de 1990 es uno de los más relevantes, aunque cuenta con poco menos de 60 ratificaciones. En contraste, la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 ha sido ratificada por 145 Estados (Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados ACNUR, 1967). Lo anterior, evidencia una menor consolidación del marco normativo en materia migratoria comparado con el marco de protección a refugiados.
Al respecto, el Pacto Global para una Migración Segura, Ordenada y Regula, adoptado en diciembre de 2018, bajo el auspicio de las Naciones Unidas, representa un paso significativo al abordar la migración desde una perspectiva integral y con enfoque en derechos humanos. Sin embargo, su carácter no vinculante refleja, a nuestro modo de ver, que la comunidad internacional aún no ha asumido un compromiso real para fortalecer la protección de los migrantes.
A pesar de estos desafíos, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha realizado importantes aportes mediante sus sentencias y opiniones consultivas, reconociendo la especial vulnerabilidad de los migrantes, quienes pueden estar expuestos a riesgos que requieren una protección reforzada, tanto en el ámbito legal como en la práctica (Corte Interamericana de Derechos Humanos, 2003).
El reto para los Estados será pues, ampliar la visión de la protección internacional más allá de la categoría de refugiado. En este sentido, se presentan algunas propuestas para fortalecer el marco normativo, incorporando nuevas perspectivas y desafíos.
a) Se propone la necesaria incorporación del enfoque de derechos humanos y la dignidad de todas las personas migrantes, lo que García L. (2016) llama humanización de las legislaciones y políticas migratorias, garantizando el acceso y pleno ejercicios de derechos fundamentales como salud, educación y condiciones laborales equitativas (García, 2016).
b) Según De Lucas, es fundamental desarrollar políticas migratorias coherentes y justas evitando enfoques mercantilistas o securitistas que asocien la migración inexorablemente con la inseguridad (De Lucas, 2022). Por el contrario, se debe reconocer al migrante como una persona con derechos, capaz de aportar cultural, social y económicamente a la sociedad de acogida.
c) Aunque los refugiados cuenten con garantías específicas prevista en los marcos convencionales internacionales, muchos migrantes también enfrentan condiciones similares de riesgo, pero sin ser sujetos del mismo nivel de protección. Por tanto, se requiere un marco normativo más inclusivo que asegure el acceso a derechos básicos y facilite su regularización. (Naciones Unidas, 2016).
d) Se sugiere flexibilizar la categorización tradicional entre migrantes y refugiados, promoviendo el concepto más amplio de “personas en el contexto de movilidad humana o en situación de movilidad humana” (Spina, 2021). Este enfoque más flexible permitirá a los Estados responder mejor a flujos migratorios mixtos, como el de la crisis venezolana.
e) Actualmente, no existe una definición recogida por el derecho internacional sobre los migrantes climáticos como refugiados, limitando su acceso a protección. Se recomienda crear un marco jurídico específico para su asistencia y regularización, siguiendo ejemplos como Suiza y Nueva Zelanda. A manera de ejemplo, Alemania ha dado pasos significativos en esta materia con la creación del “pasaporte climático” para todo aquél que se vea afectado por el cambio climático (Gonzales, 2022).
América Latina sigue siendo clave en la evolución del derecho internacional de protección de las personas en el contexto de movilidad humana, tal y como lo demuestra el proceso de Cartagena+40, la Declaración y el Plan de Acción de Chile 2024-2034. Aunque se ha avanzado en una visión más amplia e integral del concepto de refugiado, aún quedan desafíos pendientes, como la falta de una definición jurídica de migrante, la necesidad de una evaluación diferenciada no sólo en función a la persecución, sino al grado de vulnerabilidad de la persona en situación de movilidad humana y la consolidación de un marco legal que supere la distinción clásica entre migrantes y refugiados.
Desde su adopción en 1984, la Declaración de Cartagena sobre los Refugiados, ha sido un referente en la región. Su revisión periódica (decenal) permite adaptar sus principios a los nuevos desafíos regionales. En este sentido, el Proceso de Cartagena +40 ha sido un espacio fundamental para el diálogo y la cooperación, buscando soluciones innovadoras y duraderas para la protección diferenciada e integración de personas en contexto de movilidad humana en el siglo XXI.
Desde 2015, la República del Perú se convirtió en uno de los principales destinos de la diáspora venezolana (más de un millón en 2024). Ante esta situación, el país inicialmente adoptó un enfoque humanitario, solidario tomando medidas para la asistencia, protección y regularización. No obstante, a partir de 2018, la política migratoria nacional cambió hacia un enfoque securitista y pragmático, lo que representa un retroceso en la garantía de derechos para los migrantes.
Reconocemos el importante rol que ha tenido la Iglesia católica romana en la asistencia humanitaria y la incidencia en la normativa internacional sobre migración. A través de su Doctrina Social, la Iglesia ha promovido un enfoque basado en la solidaridad y la dignidad humana, instando a los Estados a garantizar la protección integral de las personas en situación de movilidad humana y a reconocerlos no como una amenaza, sino como una oportunidad para el enriquecimiento cultural y el desarrollo social.
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Este artículo corresponde a una investigación autofinanciada.
La autora declara no tener conflicto de interés.
El artículo es de mi sola autoría.
La autora expresa su agradecimiento a los árbitros que evaluaron este artículo, cuyos comentarios han resultado valiosos para la mejora del trabajo investigativo.
Investigadora en formación del Programa de Doctorado de Derecho y Economía de la Escuela Internacional de Doctorado CEU (España). Profesora del Departamento de Derecho y Ciencia Política de la Universidad Católica San Pablo. Especialista en Migrantes y Protección de Refugiados (Universidad de Buenos Aires, 2021). Juris Doctor (University of Illinois, EE.UU., 2009), Master of Law (University of Illinois, EE.UU., 2007). Abogado (Summa Cum Laude – Primer Puesto), Universidad Católica Andrés Bello (Venezuela, 2003).
mmaldonado@ucsp.edu.pe
[1] Una versión preliminar de este artículo fue expuesta como ponencia (presencial) en la Mesa Temática sobre Derecho Internacional Público del I Congreso Peruano de Derecho Internacional, organizado por la Sociedad Peruana de Derecho Internacional, en noviembre de 2024.
[2] Si bien el término “movilidad humana” se refiere al derecho de transitar libremente de un lugar a otro, ya sea de manera voluntaria o forzosa; para efectos de esta investigación emplearemos este término para referirnos a toda persona que cambia de su país de residencia habitual, excluyendo expresamente a aquellos movimientos temporales y/o de tipo recreacionales (vacaciones, negocios, tratamientos médicos, etc.).
[3] Para efectos de esta investigación, se empleará la definición de Doctrina Social de la Iglesia (DSI), prevista en el Documento de Puebla, redactado en el marco de la III Conferencia General del Episcopado Latinoamericano celebrada del 27 de enero al 13 de febrero de 1979. Según dicho documento, la DSI es un conjunto de orientaciones, doctrinas y criterios de acción que emanan de la Sagrada Escritura, la enseñanza de los teólogos, la Iglesia católica Romana y el Magisterio, especialmente de los papas más recientes (472).
[4] El Dr. Antonio Augusto Cançado Trindade, en ese momento, Director Ejecutivo del Instituto Interamericano de Derechos Humanos, estuvo a cargo de la autoría del prefacio de la Declaración de San José sobre Refugiados y Personas Desplazadas de 1994, en el marco de la conmemoración de los 10 años de la Declaración de Cartagena sobre Refugiados. El Dr. Cançado Trindade fue juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (1994-2000), vicepresidente (1997-1999) y presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (1999-2001, 2002-2004).
[5] Dicho mandato ha sido ampliado considerablemente por ulteriores resoluciones de la Asamblea General de las Naciones Unidas.
[6] La cual explícitamente destaca la complementariedad del Pacto Mundial sobre los Refugiados y el Pacto Mundial para la Migración Segura, Ordenada y Regular. Además, según el propio documento, se reafirma que ambos Pactos tienen su origen común en la Declaración de New York para los Refugiados y Migrantes del año 2016.