AMÉRICA LATINA
César Landa
Arroyo[1]
Después de la
caída del muro de Berlín y el llamado “Consenso de Washington”, Estados Unidos
promovió el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) con Canadá
y México, el mismo que logró extenderse por Centroamérica y algunos
países de Suramérica a través de algunos Tratados de Libre Comercio; mientras que
en el Hemisferio Sur se constituyó el Mercado Común del Sur (Mercosur) que une
a Brasil, Argentina, Paraguay y
Uruguay; sin perjuicio que el Pacto Andino buscó su reflotamiento mediante su
transformación en la Comunidad Andina
de Naciones (CAN). Los procesos de integración son dinámicos en la medida que la política y la
economía son factores interdependientes no sólo a nivel local, sino también internacional. Por ello, resulta
importante destacar cuáles son los factores o
dimensiones constitutivas de los procesos de integración subregionales.
Palabras clave: Tratado de Libre Comercio, Integración, Suramérica,
organizaciones regionales, interdependencia, política económica
After the fall of the Berlin Wall and the so-called “Washington Consensus”, the United States
promoted the Free Trade Area of the Americas (LAC) with
Canada and Mexico, the same one that managed to spread through Central America
and some South American countries through some Free Trade Agreements; while in
the Southern Hemisphere the Southern Common Market (Mercosur) was constituted that unites Brazil,
Argentina, Integration processes
are dynamic insofar as politics and the economy are interdependent
factors not only at the local level, but also at the international level. Therefore,
it is important to highlight what are the factors or constitutive dimensions of sub regional integration processes.
Keywords: Free Trade Agreement, Integration, South America, regional organizations, interdependence, and economic policy
Dada la continuidad o
especificidad geográfica, como en el caso de los países andinos o del cono sur
del continente, respectivamente, se han articulado la CAN y el Mercosur; así también, se cuenta con el Sistema
de la Integración Centroamericana (SICA), la Comunidad del Caribe (CARICOM)
y la misma Alianza del Pacífico, conformada por países que comparten la costa del Pacífico
con una proyección al Asia-Pacífico. Sin embargo, la geografía
no tiene una condición determinante en la política
-geopolítica-, como así lo
pretendieron ver -sobre todo- los nacionalismos autoritarios latinoamericanos,
lo que en la historia
continental ha generado
conflictos territoriales que han
devenido en guerras internacionales, hoy superada como forma de solución
de ese tipo de conflicto. Ello no significa
que asuntos fronterizos, de mayor o menor
envergadura, estén pendientes en la agenda de los procesos de integración, tales
como la mediterraneidad de Bolivia o la explotación de la industria
papelera en la frontera uruguaya-argentina.
Tradicionalmente, la
integración en América Latina se fundó en la promoción de iniciativas económicas regionales conjuntas como una forma de asegurar el desarrollo de la
región y disminuir la dependencia externa. Asimismo, la integración debía
producir una interdependencia en términos de
comercio, inversiones y políticas económicas promovida por los Estados.
No obstante, las economías
nacionales no siempre han sido diversificadas y, más aún, en muchos casos no
son complementarias sino competitivas entre ellas mismas, de modo que los supuestos económicos para la
interdependencia entre mercados latinoamericanos han constituido una brecha
natural a ser remontada políticamente a través de las negociaciones jurídico-institucionales.
Sin embargo, lo cierto es que
esos acuerdos multilaterales e interestatales inciden directamente en las economías nacionales, a través de
las cuotas de producción o las políticas arancelarias, las cuales
requieren de consensos internos
que promuevan la interdependencia económica regional. De este modo, los acuerdos integracionistas se
garantizan o se dejan flotar si es que existe o no un consenso interno. Por
ello, estos acuerdos se han convertido en objeto de un “regateo
intergubernamental”.
La creación de una identidad
regional no es consecuencia de un proceso jurídico, económico o político, sino
-también- de un sentimiento de
pertenencia a una comunidad, que se integra gracias a factores socioculturales,
gestados históricamente. Aunque, si bien los factores socioculturales son un
producto histórico por excelencia; también se debe señalar que el Estado cumple
un rol articulador y de promoción de dicha integración sociocultural. Más aún si la integración regional
se asienta sobre sociedades latinoamericanas multiculturales, donde
los pueblos originarios, andinos, amazónicos, entre otros, forman
parte de las raíces socioculturales de la integración
regional.
También es necesario tomar en
consideración que la identidad multicultural latinoamericana, se presenta como
una unidad dentro de la diversidad, cuando se opone frente a un bloque o modelo
de integración. Por ejemplo, este fue el caso de la
Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (ALBA), que
tuvo su origen en la cooperación entre Venezuela y Cuba, y a la que luego se
incorporaron Bolivia, Ecuador y Nicaragua, que económicamente proclamaban el
socialismo del Siglo XXI y rechazaban el sistema de mercados abiertos.
Asimismo, se puede apreciar el
componente estratégico de Brasil y Argentina en la creación y manejo de la
Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) que buscó la convergencia de Mercosur
y la CAN, más Chile, Guyana y Surinam, frente al modelo del ALCA guiado por los
Estados Unidos.
El nuevo regionalismo tiene
un fuerte componente estratégico en la medida
que, dado el actual reparto
de cuotas en el mundo globalizado, la integración
regional opera como un espacio de oportunidades para quien mejor define sus
intereses. Según Björn Hettne, desde finales de la década de los ochenta, el modelo del regionalismo hegemónico que Estados Unidos implementó durante la guerra fría
buscaba el establecimiento de una suerte de un sub imperialismo en una región.
Con la caída del muro de
Berlín, las potencias regionales vieron acrecentados sus intereses hegemónicos, incluso a nivel
global. Por ejemplo, dentro de los denominados países BRIC (Brasil,
Rusia, India, China),
Brasil ocupa un lugar en el mismo. Ello demandó nuevas formas de
organización de orden mundial.
Así, es en este escenario
donde surge el regionalismo estratégico, que no está dirigido a promover un
interés universal, sino el del respectivo bloque económico. Dentro de este
modelo se aprecia el impulso del Estado asociado con corporaciones que tratan
de ingresar a otros países o bloques proteccionistas. De este modo, se postula
que el regionalismo estratégico concibe a la integración como básicamente un
medio para preservar e incrementar la capacidad
de un Estado y promover
un marco económico y político más estable y
predecible. Este es el viejo modelo que en 1949 lo precisó el presidente
Wilson: “lo que es bueno para la General Motors es bueno para los Estados
Unidos”.
Es evidente que el modelo de integración al inicio de la segunda década del siglo XXI emana de las
necesidades del libre mercado global, regional
y nacional. De allí que los proyectos de la CAN y del Mercosur, a pesar
de sus crisis internas, no parecen
expresar las necesidades contemporáneas que
demandan un “proyecto regional suramericano”. Ante ello, se presenta la duda por conocer si podrán realizarlo cuando no han sido capaces
de afirmar sus proyectos
subregionales durante el tiempo de su existencia.
Si nos remontáramos a la década de los sesenta, recordaríamos que los países suramericanos
han participado de diversas iniciativas de integración regional. Todos los países fueron
miembros de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio
(ALALC), creada en 1960, que luego de 20
años fue transformada en la Asociación
Latinoamericana de Integración (ALADI) con el objetivo de busca establecer una
zona de libre comercio entre las economías de América Latina. Luego de aquellas
iniciativas, surgieron otras como el Tratado
de la Cuenca del Plata
en 1969, o el Tratado de Cooperación Amazónica en 1978.
Actualmente, los países
latinoamericanos están involucrados en un proceso casi nunca antes visto, cuya
finalidad es la conversión de la región en un bloque
-sobre todo- político; mientras que, en lo económico, existe una revisión
de los avances en los diversos procesos económico-comerciales de la región. Vale decir, aun cuando anteriormente se desplegaron esfuerzos por la integración
económica, ello solo ha consistido en iniciativas subregionales, tales como, en América del Sur, el Pacto Andino (ahora, CAN) y, de forma posterior,
el Mercosur, el Tratado de Libre
Comercio de América del Norte (TLCAN
O NAFTA) y la Alianza del Pacífico.
Este Pacto Andino nació en un
contexto global y latinoamericano caracterizado por el consenso ideológico
favorable en las políticas de una economía social de mercados. Así, la
intervención pública y la promoción de la industrialización fueron establecidas
en el Acuerdo da Cartagena suscrito por Bolivia,
Chile, Colombia, Ecuador
y Perú. En 1973, Venezuela se adhirió al Grupo Andino y, en 1976, Chile se retiró del mismo debido a las diferencias ideológicas
existentes entre el dictador de turno chileno, Augusto Pinochet, y los
gobernantes de los otros países.
El Pacto Andino promovía,
además, la autonomía de los países andinos frente a los centros
de poder mundial
mediante la promoción de una estrategia de desarrollo
económico. De ello se desprende que su objetivo más importante no era el libre comercio, sino la diversificación de la estructura
productiva regional mediante la industrialización y es así como se explica el afán de desarrollar Programas Sectoriales de Promoción Industrial; así como, de
regular la inversión extranjera, para que fuera compatible y útil a dicho
proceso de industrialización regional. Luego del estancamiento experimentado en la década de los setenta, el Pacto Andino tuvo
un giro como modelo de integración, que consistió en el acuerdo para la
consolidación de un espacio económico y un programa de liberalización comercial mucho más ambicioso que el inicial
Acuerdo de Cartagena. A esto último se
denominó “Diseño Estratégico de Galápagos”, consensuado en diciembre de 1989
durante la I Reunión del Consejo Presidencial
Andino.
Posteriormente, tuvo lugar el
gran avance de la integración andina con el logro,
en pocos años,
de objetivos trazados
durante décadas. Ello se evidenció en el avance de la zona
de libre comercio andina y en el establecimiento, en 1994, del arancel externo
común. Sólo para citar un ejemplo de dicho progreso, la balanza comercial
aumentó de 2 875 (1992) a 5 788
millones de dólares (1997). Como podía preverse, los éxitos en materia
comercial condujeron a ampliar las metas del proceso andino, en concordancia con lo acordado
en la Cumbre Presidencial de Quito de 1995,
donde se estableció que, una vez cumplidas las metas orientadas a perfeccionar
la zona de libre comercio
y la unión aduanera, restaba
avanzar en el proceso
de integración incluyéndose nuevos objetivos, como el establecimiento de un mercado común,
seguridad social, integración fronteriza y reforma institucional. Cabe mencionar que todo ello fue formalizado en el Protocolo de Trujillo de 1996,
instrumento por el cual se produjo la transformación del Pacto Andino en la Comunidad Andina de
Naciones (CAN).
Sin embargo, se inició un
período de dificultades en la integración andina en el año 1999. Además de los
retrocesos en materia de comercio intrarregional, varios países de la región
experimentaron períodos de inestabilidad política que innegablemente afectaron
el proceso integrador andino. Basta citar
los casos de Bolivia, Ecuador
y Venezuela que han vivido en las últimas décadas del siglo
XX etapas caracterizadas por turbulencias políticas que produjeron cambios
intempestivos y radicales de gobierno en los
dos primeros, e incluso un golpe de Estado en el último. En lo concerniente al
Perú, a inicios del año 2000 se produjo una crisis política causada por el
enfrentamiento entre los grupos de oposición y el gobierno dictatorial de Alberto Fujimori, colmado de corrupción y autoritarismo, que desembocó finalmente en la renuncia de
Fujimori y la instauración de un gobierno democrático de transición.
En adición a lo anterior, se empezó a evidenciar las diferencias entre los países andinos sobre puntos
específicos de la agenda de integración. Mientras que Colombia, Perú,
Ecuador y Bolivia
(antes del gobierno
de Evo Morales) apoyaron
la propuesta estadounidense del ALCA, la Venezuela de Hugo Chávez se opuso abiertamente a la
misma en las negociaciones con terceros países, con lo que evidentemente se
afectó la imagen del bloque subregional.
Es más, cuando Colombia,
Ecuador y Perú decidieron iniciar las negociaciones de un Tratado
de Libre Comercio
(TLC) con Estados
Unidos, podía preverse que se originaría una crisis. Dicho de otra manera, la CAN no pudo negociar como grupo con una
posición común, porque Bolivia jamás se incorporó a las negociaciones y Venezuela nunca fue invitada,
además de que siempre se opuso
a dicho TLC.
Los argumentos esgrimidos en
contra del referido TLC, fundamentalmente aquellos relacionados con su impacto
en la integración andina, fueron presentados por Venezuela para anunciar su
retiro de la CAN en año 2006. Anteriormente,
el gobierno venezolano había expresado ya sus críticas a la CAN, a la cual
consideraba un modelo de integración con base exclusiva
en el comercio y con un gran sesgo neoliberal. Ello fue evidentemente rechazado por el entonces presidente
venezolano Hugo Chávez, dado que uno de los pilares de su gobierno fue el reparo a las políticas
de reforma estructural aplicadas en la mayoría de los países latinoamericanos
en la década de los noventa. En consecuencia, el presidente venezolano
propuso el relanzamiento de la integración andina, haciendo hincapié en Ia
necesidad de priorizar la integración y voluntad políticas, en lugar de sólo
otorgar un rol preponderante al comercio.
Debe considerarse también que
el gobierno de Chávez tuvo, y mantiene hasta la actualidad con el presidente
Maduro, una compleja relación con los Estados Unidos, la misma que empezó a
deteriorarse con mayor intensidad desde el golpe de estado de abril de 2003. De lo anterior se desprende que para el gobierno venezolano era políticamente difícil
aceptar un TLC, ya que ello suponía reconocer el liderazgo
norteamericano.
Dado que Venezuela ha sido uno de los pilares de la integración
andina, porque la CAN funcionó en torno al eje Bogotá-Caracas en razón
de la mayor concentración del volumen del intercambio regional y el nivel de
las inversiones conjuntas, se puede concluir que el retiro venezolano tuvo,
desde un inicio, un impacto negativo en la integración subregional. Incluso los
presidentes de Bolivia y Ecuador solicitaron a Venezuela la reconsideración de
su decisión para su reingreso al bloque regional sin que se consigan resultados
palpables. A ello debe agregarse que la saga de la crisis diplomática entre
Colombia y Venezuela, que tuvo lugar a fines de 2007 y a comienzos
de 2008, no fue un elemento favorable
para el reingreso venezolano a la CAN.
En lo concerniente a Chile, meses
después de la salida de Venezuela,
la CAN admitió a Chile
como miembro asociado
a través de la Decisión
645, lo que significó un regreso parcial
al proceso de integración. En esa medida, Chile puede participar en las
reuniones de los órganos e instituciones del Sistema Andino de Integración
(SAI), a iniciativa del propio órgano o institución o como respuesta a su
solicitud para abordar temas de interés común.
Cabe señalar que, más allá de las objeciones políticas al citado TLC con Estados Unidos, se reconoce
que dicho TLC ha producido un resquebrajamiento de la CAN por las siguientes
razones: el instrumento perfora el arancel externo común, afecta la
institucionalidad y, finalmente, establece compromisos OMC plus en áreas no
reguladas a esa escala subregional. Ante ello,
Estados Unidos abandona
la negociación multilateral para pasar a un esquema
bilateral en el comercio.
En 2012, Bolivia es aceptada
por Mercosur para su plena adhesión en 4 años. Así, el proceso de integración se estanca. Ante ello, los Ministros
de Comercio de los países miembros de la CAN determinan la necesidad de una reingeniería, sin derogar todo el
patrimonio normativo en todos estos años, lo cual comprendía alrededor de 500
diferentes temas. De este modo, a través la Decisión 792 en setiembre de 2013,
se establece el Grupo de Alto Nivel (GAN)
para la implementación de la propuesta de la reingeniería del SAI, buscando priorizar
el ámbito económico-comercial y dejando en un segundo plano temas como
medioambiente, agricultura, integración fronteriza, seguridad, entre otros.
Más
adelante, en el 2019, con ocasión de los 50 años de la CAN, los países miembros identificaron la
necesidad de orientar el trabajo del bloque andino a la satisfacción de las necesidades de sus poblaciones. En tal sentido, la Declaración Presidencial de Lima (2019) constituyó
un primer impulso al aspecto social dentro del proceso de integración andino,
mediante la incorporación de temas como, entre otros, la inclusión de las poblaciones vulnerables, la promoción de la igualdad
de género y la participación
de los pueblos indígenas y afrodescendientes en la integración andina.
En agosto de 2022, en el
marco de la XXII Cumbre Presidencial Andina llevada a cabo en Lima, se planteó
trabajar en la ampliación del bloque subregional con el propósito
de constituir un bloque que incremente
el comercio, favorezca el desarrollo social y económico y propenda por la
integración efectiva de América
Latina, con particular interés en promover la reincorporación de Chile y, en su
momento, de Venezuela. Asimismo, se
destacó la necesidad de impulsar una nueva reingeniería que ponga énfasis en el
aspecto social y busque acercar los logros y beneficios de la integración subregional a los ciudadanos andinos, a fin de que la Comunidad Andina responda de una manera
más integral y eficiente ante los efectos socioeconómicos de las sucesivas
crisis globales.
Así, a diez años del inicio
del proceso de reingeniería, se considera importante ajustar el proceso de
integración andino al nuevo contexto internacional de recuperación económica y
social pospandemia, agravado por el conflicto armado en Ucrania,
para lo cual el proceso
de “reingeniería social”
propuesto buscará atender la creciente demanda social de mejoras concretas en
la calidad de vida de la población de los países andinos.
Ahora bien, en cuanto a
Mercosur, debe afirmarse que este proceso de
integración fue creado
tras la firma
del Tratado de Asunción en 1991 por los
presidentes de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. Al respecto, cabe recordar que existen dos categorías de miembros: por un lado, los miembros plenos, que participan en todas
las instancias políticas, comerciales e institucionales; y, por otro lado, los miembros asociados, que no son parte de la unión aduanera y tienen una
participación limitada en las instancias políticas e institucionales.
En 1996, Chile y Bolivia
ingresaron como Miembros Asociados en el bloque regional. Más adelante, en el
2006, Venezuela se constituyó en el primer estado
latinoamericano en adherir
al tratado constitutivo. En 2013, el Perú se convirtió en un miembro
asociado, como ocurriría también un año después con Colombia y Ecuador.
Asimismo, si el Protocolo de Adhesión de Bolivia al Mercosur fue firmado por la
totalidad de sus miembros en el 2015, ahora se encuentra en vías de
incorporación por los congresos de los Estados Parte.
El Mercosur nació como una
iniciativa subregional con un fuerte componente estratégico: Desde su formación, tanto Argentina como Brasil se han disputado
el liderazgo en Suramérica, situación que se agravó durante la preponderancia de la doctrina
de la seguridad nacional, pero con el Programa
de Integración y Cooperación Económica (PICE) de 1985 se incluyeron las hipótesis de conflicto y el Cono Sur se convirtió en un espacio
de estabilidad política. Por lo demás,
debe recordarse que el Mercosur
ha contribuido con la
consolidación democrática en la región a través del Protocolo de Ushuaia,
suscrito en 1997, en el que se estableció como condición sine qua non a la democracia para la participación en el referido
proceso regional. Al respecto, cabe resaltar que actualmente Venezuela se encuentra suspendida como
Estado parte de conformidad con lo dispuesto en dicho Protocolo.
Este mecanismo de integración
significó para la región un proyecto para establecer un nuevo orden regional en el Cono Sur, con el fin de alcanzar
un clima de seguridad y con la premisa de la defensa
y la promoción de la
democracia. Aunque también puede
aseverarse que el Mercosur fue una respuesta a los cambios globales de inicios
de la década de los noventa. En este punto, el análisis del papel de Brasil
resulta más que relevante.
Así, si se quisiera
incidir en algún
elemento estratégico del Mercosur,
éste sería el relativo a su utilización como una plataforma de negociación común de los países de la subregión.
Debido al éxito inicial del Mercosur, este
bloque regional se convirtió
en un socio confiable que fue percibido por otros actores internacionales, como la Unión Europea, como un principal
aliado.
También debería recalcarse
que el Mercosur tuvo éxito en impedir que se impusiera la propuesta
estadounidense de establecer el ALCA, ya que
el Mercosur desarrolló una estrategia coherente para evitar que Estados
Unidos impusiese al resto de América Latina,
a través del ALCA, el modelo
de
integración profunda que logró implementar en América del Norte a través
del TLCAN. La manifestación de esto último ocurrió en noviembre del 2005, cuando
el Mercosur, en alianza con Venezuela, decidió no continuar en las
negociaciones del ALCA en la IV Cumbre
de las Américas realizada en Mar
del Plata. Ello devino en la parálisis de dicha iniciativa e incluso instó a
Estados Unidos a tener que cambiar su estrategia de imposición del modelo
ALCA por aquella consistente en la
estrategia de los TLC de corte
bilateral donde ejerció toda la asimetría de poder posible con los países del ALCA.
Según el antiguo embajador
de Brasil en la ALADI,
Rubens Antonio Barbosa, los
motivos de Brasil para asociarse al Mercosur fueron de naturaleza esencialmente
política, los cuales pueden sintetizarse en: (i) un proyecto interno de
desarrollo nacional con base en la reestructuración industrial; y (ii) un proyecto externo
de adecuación a un mundo en
rápida expansión. Además, las transformaciones políticas
y económicas en los escenarios
mundiales y regionales, caracterizados por renovados esfuerzos para ampliar la
cooperación comercial, financiera y tecnológica, convirtieron a la integración
en un complemento natural. Y es que, a través de la integración, Brasil
podría reducir el desequilibrio comercial que caracterizaba sus relaciones con países de la región,
incentivar e: desarrollo de nuevas inversiones y ayudar a sus empresas
a obtener mayores
beneficios.
No obstante, a raíz de la devaluación del Real Brasileño en 1998, a manera de
efecto colateral de la crisis asiática y rusa, se produjo una considerable
disminución de los precios de las importaciones brasileñas que, a su vez, tuvo repercusiones inmediatas en los demás países
socios del Mercosur. Ante ello, se evidenció una ausencia de
coordinación mínima de políticas económicas y cambiarias; así como el poco
avance en materia de regulación de libre comercio, sobre todo en lo referente a
la elaboración de normatividad que permitiera regular situaciones especiales de manera que, a
través de medidas particulares, como las de salvaguarda, los países pudieran limitar de forma provisional el
libre comercio.
Otra ausencia que se
evidenció en este contexto fue la de una estructura institucional mínima del
Mercosur, ya que no disponía ni de facultades ni de mecanismos para detener el
unilateralismo comercial expandido en 1999. Así, las dificultades fueron resueltas, principalmente, a través de las reuniones
de los presidentes de Brasil y Argentina, sin que mediase un conjunto normativo comunitario que dotara
de mayor seguridad jurídica al proceso de
integración.
Los logros del Mercosur se
dieron mayoritariamente en la primera etapa de su existencia, en la que su
agenda se enfocó en mitigar asimetrías entre
sus miembros e impulsar el comercio intrarregional de bienes. Ello se
evidencia en que el comercio
entre sus socios
en 1997 se haya quintuplicado desde el año 1990, dando
lugar a que el comercio intrarregional de bienes llegara a representar el 23%
del comercio total de bienes de los países miembros a fines de los años
noventa.
Desde entonces, el incremento
del intercambio comercial entre sus miembros
lo ha llevado a consolidarse como el área económica y plataforma
industrial más competitiva y dinámica de todo el hemisferio sur. En ese
sentido, el Mercosur representa el destino principal de ventas para las
pequeñas y medianas empresas (PYME) de toda la región, contribuyendo
significativamente a la diversificación de exportaciones de sus países miembros.
Asimismo, los países miembros
del Mercosur establecieron una estructura de arancel externo común (AEC) a
partir de 1995, un paso fundamental para convertirse en una unión aduanera en aras de consolidar el proceso de integración y ser un mercado
común.
No obstante, Mercosur aún
enfrenta diversos desafíos y asuntos pendientes. Desde la perspectiva económica
y en términos del desarrollo competitivo, la unión aduanera resultó imperfecta
e ineficiente al contar con aranceles
elevados, un escalonamiento relativamente alto en insumos y bienes intermedios,
y múltiples perforaciones del arancel externo común, el cual nunca ha sido
plenamente aplicado por los Estados Miembros: su nivel de aplicación ha sido siempre
menor al 70% en términos
de posiciones arancelarias.
Otra problemática pendiente
en Mercosur ha sido la postergación repetida de consensuar entre sus Estados
miembros una necesaria reforma del arancel externo común y de incorporar a los
sectores automotriz y azucarero al libre comercio regional, históricamente
protegidos por Brasil y Argentina,
los miembros con el mayor peso económico y político en el bloque. En adición,
el Mercosur posee un débil relacionamiento político externo en razón a su escasa
capacidad para concretar acuerdos comerciales
realmente significativos con el resto del mundo e insertarse en las cadenas
globales de valor.
En adición, otro de los
fracasos para el bloque es el acuerdo de libre comercio con la Unión Europea,
que en un inicio fue considerado prometedor
ya que significa que los acuerdos de libre comercio del Mercosur pasen del 1.4% al 23.5% del
PBI mundial. Sin embargo, el acuerdo aún no ha
sido ratificado, después
de 20 años de negociación. Ello bien puede
reflejar la capacidad y voluntad de los miembros del bloque para
modernizar su integración comercial, así como proyectar una imagen de liderazgo
en un contexto de crecientes tensiones comerciales a nivel internacional.
En suma, el Mercosur
gozó de un período de años dorados
entre 1991 y 1999,
ya que en ese periodo
se dio una profunda integración económica a través
de la liberalización económica (1991) y un acercamiento a la unión aduanera
(1995), lo cual contribuyó a ganancias económicas significativas para el bloque. No obstante, ha quedado evidenciado que este bloque aún arrastra problemas pendientes
por resolver, y esto parece ser una tendencia
que se mantendrá hasta que exista entre sus miembros
la voluntad política
suficiente para realizar las reformas necesarias. Al respecto, cabe la posibilidad de que el bloque pueda
revitalizarse ahora que habrá una coincidencia
de visiones con la reciente
elección de Lula da Silva en Brasil.
Por otra parte, dado que ya
se ha hecho referencia al TLCAN, corresponde ahora esbozar ciertas precisiones
al respecto. A diferencia del modelo de integración del Mercosur, donde
convergen países con una misma tradición jurídica, en el TLCAN han
concurrido países con tradiciones jurídicas diversas (Canadá, Estados Unidos y
México).
El Tratado de Libre Comercio
de América del Norte (TLCAN o NAFTA) fue suscrito el 17 de diciembre de 1992 y
entró en vigor en 1994. Destacan entre sus objetivos: (i) la eliminación de obstáculos al comercio y el hecho de facilitar la circulación
trasfronteriza de bienes y servicios entre los territorios partes, (ii) la
promoción de condiciones de competencia leal en la zona de libre comercio;
(iii) el aumento
sustancial de las oportunidades
de inversión en los territorios de las Partes; y (iv) la protección de manera
adecuada y efectiva de los derechos de propiedad intelectual en el territorio de cada una de las Partes,
entre otros.
En cuanto a la naturaleza jurídica
del TLCAN, como ya se mencionó
previamente, debe indicarse que existen importantes divergencias de criterios
entre legislación mexicana y estadounidense. Así pues, mientras que en
México se le considera un tratado, en Estados Unidos recibe el tratamiento de
un acuerdo “agreement” y, con ello,
la jerarquía que le corresponde es inferior a la de las leyes internas.
Por consiguiente, en caso de contradicción,
prevalecería la ley norteamericana sobre el “agreement”.
Dese el lado canadiense, el
tratado tiene carácter obligatorio y las provincias y regiones deben asimilarlo mediante
formas internas para que tenga eficacia a nivel interno.
Entonces, cada una de las provincias implementará las disposiciones del TLCAN
de manera independiente.
En cuanto a la política de
competencia, el TLCAN presupone que tanto la política
como la legislación de competencia económica son similares y, si
no es así, que al menos existan ciertas características comunes, puesto que, de lo contrario, sería imposible realizar
la idea de la creación
de la zona de libre comercio.
Por lo demás, el TLCAN se limita a indicar
los principios generales en
torno a la sujeción de las empresas de las partes contratantes a los principios de
libre competencia, en particular, a las prácticas de las empresas del Estado.
En suma, debe indicarse que luego de la implementación del TLCAN, la
ampliación de los mercados ha producido efectos y consecuencias contradictorios
para las empresas y consumidores mexicanos. De ahí que se afirme que las prácticas anticompetitivas de agentes
económicos zonales se han acentuado y proliferado. Esto último constituye un referente de
análisis para países como el Perú, que han desplegado una seria de medidas
normativas, institucionales y de política económica nacional, que en la mayoría
de los casos han subestimado los posibles efectos contraproducentes
del libre comercio con Estados Unidos para los sectores más sensibles y
débiles de la economía peruana.
Cabe señalar que en julio de
2020 entró en vigor el Tratado entre México, Estados Unidos y Canadá (T-MEC),
el cual sustituyó al TLCAN. Si bien este nuevo tratado
mantiene el sentido
de fomentar el libre comercio de bienes y servicios entre los tres países, sí existen diferencias importantes, sobre todo para el comercio
digital. Asimismo, además
de reflejar un espíritu
proteccionista, en particular, de cara a Estados Unidos; el T-MEC presenta las mayores
diferencias contra el TLCAN en las áreas de manufactura, agricultura y
producción textil. Con ello, ha comenzado una nueva era de libre comercio en
Norteamérica.
Por último, en cuanto a la
Alianza del Pacífico, se trata de un mecanismo de integración regional
promovido por el Perú que se establece con la Declaración de Lima suscrita
en abril de 2011 con el objetivo
de
(i) avanzar progresivamente
hacia la libre circulación de bienes, servicios, capitales y personas, (ii)
impulsar un mayor crecimiento, desarrollo y competitividad de sus economías, y
(iii) ser una plataforma de integración económica y comercial con alta
proyección al mundo, con especial énfasis en el Asia Pacífico.
En junio de 2015 entró en vigor
el Acuerdo Marco que dota de institucionalidad a la Alianza del Pacífico,
mientras que el Protocolo Adicional al Acuerdo Marco, en vigor desde mayo del
año siguiente, permitió la integración comercial del bloque. Los países de la
Alianza del Pacífico trabajan de manera consensuada bajo la coordinación y
liderazgo de la Presidencia Pro Tempore
(PPT) que alterna de manera anual en orden alfabético.
Desde su creación, la Alianza
del Pacífico ha demostrado ser un proyecto de integración regional exitoso debido
a su pragmatismo para avanzar hacia el libre comercio y otros ámbitos de
interés común en beneficio de sus ciudadanos, sin verse afectado
por las posibles divergencias
ideológicas de los gobiernos de sus países miembros. Esta particularidad ha suscitado el interés de muchos países,
lo cual se evidencia en los 63 Estados
Observadores de distintos continentes, 4 candidatos a Estados Asociados
(Australia, Canadá, Corea del Sur y Nueva Zelanda), 1 próximo primer Estado
Asociado (Singapur) y 2 candidatos en adherirse como miembros plenos (Ecuador y
Costa Rica).
En tal sentido, con el ánimo de avanzar hacia una integración profunda,
la Alianza del Pacífico ha acumulado una
serie de logros en la integración comercial,
financiera y social.
Entre ellos, cabe destacar la liberalización del 98% del universo arancelario entre sus
países miembros; la suscripción del Tratado de Libre Comercio entre la Alianza del Pacífico y Singapur (PASFTA)
en enero de 2022; la Plataforma de Movilidad Estudiantil y Académica, que ha beneficiado a más de 3000
estudiantes, docentes e investigadores de los países del bloque; así como una
gran variedad de proyectos y actividades que se vienen desarrollando en
diversas instancias técnicas del mecanismo.
En adición, la Alianza del
Pacífico, más allá de mostrar avances a nivel
comercial derivados del Protocolo Adicional, también ha desarrollado la capacidad de enfocarse en
preocupaciones de índole social y económico a
fin de promover un desarrollo sostenible y con inclusión social.
Ello se evidencia en diversos documentos tales como las Declaraciones
Presidenciales referidas a diversas materias de especial interés para los
Estados Parte. Así, gracias a la
voluntad política reflejada al más alto nivel, las instancias técnicas del
bloque impulsan actividades con un enfoque de desarrollo sostenible, inclusivo y digital, para lo cual cuentan con asistencia
técnica y financiera de Estados
Observadores y de socios estratégicos como el BID, la CEPAL y la CAF.
Asimismo, en atención a los desafíos
que presenta el actual contexto internacional y la necesidad de
enfrentar la creciente expansión del proteccionismo, la Alianza del Pacífico posee
una Visión Estratégica al 2030 con objetivos
y metas para una Alianza “más integrada, más global, más conectada y más ciudadana”, que coadyuve con una sociedad
más equitativa y justa en
beneficio de las generaciones presentes y futuras.
Con miras a convertirse en una plataforma de articulación política,
de integración económico-comercial y de proyección al mundo, con
especial énfasis en el Asia-Pacífico, los países del bloque coordinan
acciones a través de la red de Embajadas de los
cuatro países en el exterior, así como con la red de Oficinas Comerciales que dependen de las Agencias
de Promoción de los países miembros.
Ahora bien, ante tan amplia
desgravación arancelaria cercana al 100%, era de esperarse un fortalecido
comercio al interior del bloque, pero este no ha sido el caso. En su lugar,
existe una persistente debilidad del comercio intra-AP, caracterizada por la
incapacidad de generar cadenas de valor a cuatro bandas con el resto de la
región y a nivel global.
Todo ello evidencia una débil
regionalización de los intercambios, lo
cual prejuzga la capacidad de este esquema para generar una integración
profunda por la vía comercial. El bajo nivel de las transacciones comerciales encuentra diversos
factores internos, tales
como las estructuras productivas, los patrones históricos de comercio, la similar oferta exportadora de los
países miembros, así como la ausencia de políticas de integración productiva. A
ello se adiciona factores exógenos como los altibajos del comercio
internacional, incluyendo el impacto
de la pandemia de Covid-19 y la creciente importancia de China en la región.
Ante este desafío, y en el marco de la referida
Visión Estratégica al 2030, se
cuenta con el objetivo de duplicar el comercio al interior del bloque a través
de encadenamientos productivos, con especial énfasis en la incorporación de las Pymes
en los flujos de comercio, dado que son la mayor fuente de generación de empleo en
los países miembros, contribuyendo a superar
la desigualdad y la pobreza.
Esto, en particular, es la apuesta
de la próxima Presidencia Pro Tempore (PPT) peruana, la cual será
recibida en el segmento presidencial
de la XVII Cumbre de la Alianza del
Pacífico a realizarse el próximo
14 de diciembre en Lima, oportunidad en la que se reunirán los presidentes Manuel
López Obrador (México, actual PPT), Gustavo Petro (Colombia), Gabriel Boric
(Chile) y Pedro Castillo (Perú), con la finalidad de evaluar los resultados
alcanzados por la Presidencia saliente, adoptar diversas Declaraciones
Presidenciales que guían los trabajos de la Presidencia entrante
y de las instancias técnicas, así como sostener encuentros de alto nivel con terceros Estados,
socios estratégicos y cooperantes de la Alianza
del Pacífico.
Finalmente, cabe señalar que la Alianza
del Pacífico se caracteriza por la visión compartida de
cuatro países democráticos en fortalecer el proceso de integración profunda. La
alternancia política que ha experimentado en diferentes momentos ha enriquecido positivamente la agenda mediante
la incorporación de nuevas temáticas. Por ello, la Alianza del Pacífico concita
mucho interés de la comunidad internacional por su capacidad de adaptarse a las nuevas
–y no siempre coincidentes– condiciones políticas y económicas de sus países miembro. No obstante, la Alianza del Pacífico presenta el desafío de duplicar el comercio al interior del bloque tal y como lo
señala su Visión
Estratégica al 2030, así como promover una Alianza del Pacífico “más ciudadana” mediante
acciones destinadas a generar impactos concretos y tangibles en el bienestar
de la ciudadanía. Para ello, se requerirá no solo de esfuerzos públicos, sino también
de una eficiente articulación con el sector privado.
Las organizaciones regionales como el Mercosur, la CAN, la Unión Europea, la Organización de los
Estados Americanos (OEA) y el Consejo de Europa
han establecido cláusulas a fin de que sus Estados Parte posean regímenes democráticos, en
ello consiste la denominada “cláusula democrática”. En opinión de autores como Ribeiro Hoffmann
y Soares de Lima, la
proliferación de las cláusulas democráticas en instituciones internacionales
sólo fue posible al llegar el final de la Guerra Fría y en virtud, además, de la
priorización de la promoción de la democracia con relación a la estabilidad
hecha por las grandes potencias, como fue el caso de Estados Unidos.
En cuanto a esto último, no debe entenderse que en el período anterior la democracia no hubiera sido
promovida por otros instrumentos como el pensamiento liberal, marcado por la
cisión de la necesidad de expansión de los regímenes
democráticos en el mundo con miras al mantenimiento de
la paz. Más bien, una cláusula democrática constituye uno de los diversos
instrumentos internacionales existentes para la promoción
de la democracia, aunque con un carácter evidentemente jurídico.
Dicha característica es de
gran relevancia en la medida que aquellos países y regiones que valoran el
derecho internacional, como Europa y América,
usan con mayor
frecuencia la cláusula
democrática y la aceptan en los
acuerdos internacionales con menos reparos
que en otras regiones, como en Asia y África.
Sin embargo, también debe afirmarse que no existe
consenso respecto a la efectividad de estos instrumentos, aun cuando sea vigorosa la promoción
internacional de la democracia a través del uso de dicha cláusula.
Incluso, a nivel de política comparada, se observa la tendencia a enfatizar la centralidad
de los factores endógenos en los procesos de transición y consolidación de la
democracia.
Al respecto, cabe mencionar el caso paraguayo en torno al Mercosur
y la cláusula democrática durante la complicada década de los noventa en dicho país. En torno a ello, los gobiernos
de los Estados Parte del Mercosur
intervinieron a favor del mantenimiento del orden democrático en dos
oportunidades: en 1996, tras el intento frustrado
de golpe de Oviedo; y, en 1999, luego del asesinato del
vicepresidente Arana y la renuncia del Presidente Cubas. En términos jurídicos,
la cláusula democrática del Mercosur no podía haber sido aplicada en ninguna de las dos crisis políticas de Paraguay ya que en 1996 no
había sido establecida y para 1999, aún no estaba en vigor.
Empero, el valor de la
democracia estaba presente en este proceso de
integración y por ello, los gobiernos de Argentina,
Brasil y Uruguay se involucraron de forma
inmediata con lo acontecido en Paraguay; a tal punto que, en el caso de la primera
crisis, horas después de la declaración de la Embajada de Estados Unidos a
favor de Wasmosy en 1996, el embajador brasileño, en representación de su país,
de Argentina y de Uruguay,
también condenó públicamente el intento de golpe. Para el caso de la segunda crisis, en 1999, el Mercosur ya contaba con dicha cláusula
democrática que había
sido progresivamente institucionalizada, desde
la Declaración Presidencial sobre Compromiso Democrático en el Mercosur, en 1996, hasta
la suscripción del Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso
Democrático en el Mercosur en 1998, y vigente a partir del año 2002.
En conclusión, el efecto de la presión política por parte de los gobiernos
de los Estados Parte de Mercosur,
principalmente de Brasil,
pareciera haber sido
indiscutible en términos de importancia e incluso podría calificársele como determinante. Más allá de las diferentes perspectivas desde las que se ha analizado la centralidad de la
cláusula democrática del Mercosur como elemento de presión, la mayoría de las
opiniones concuerda con que, en suma, el efecto fue positivo y contribuyó al
mantenimiento del régimen democrático en Paraguay.
Ahora bien, la mención a la democracia es indesligable de la referencia
a los derechos
humanos y su protección. De ahí que corresponda analizar ciertas cuestiones en
torno al Sistema Interamericano de Protección de los Derecho Humanos.
Al respecto, cabe considerar al Sistema Interamericano de Protección de los
Derechos Humanos como un sistema clásico. Las razones que sustentan la afirmación anterior
son las siguientes: (i) la creación del sistema
tuvo lugar por la negociación y entrada en vigor de un tratado de derecho
internacional; (ii) se instituyó una jurisdicción regional de protección,
siguiendo así la experiencia europea;
y, (iii) se protege una importante gama de derechos humanos, esencialmente,
derechos civiles y políticos. Ahora bien, dicho clasicismo no ha sido óbice para el surgimiento de una suerte
de originalidad, profunda y extraordinaria.
Tal originalidad es resultado
del propio texto de la Convención Americana y, sobre todo, de la jurisprudencia
de la Corte Interamericana. Es aquí donde
aparece la figura
del juez, el mismo que, en el ejercicio de su
competencia, no puede
ignorar el contexto
político y social
latinoamericano, caracterizado aún por grandes y vergonzosas diferencias
económico- sociales y por la violencia destructora del orden social. Como
sostiene Laurence Burgorgue-Larsen, “el juez interamericano decidió, de una vez
por todas, actuar como un artista: navegando
entre los textos convencionales
y sus reglas, la delimitación expresa de su competencia, pero poniéndole imaginación al trabajo, creando
una nueva manera
de proteger los derechos
del hombre en un continente fascinante, pero siempre duro, violento y desigual”.
De manera que, desde ya, se
puede hablar del forjamiento de una cultura común que se está desarrollando en el continente, en torno a la figura del juez en el Sistema Interamericano.
Esta cultura común en materia de derechos fundamentales supone el
reconocimiento de cierto número de principios y valores comunes en nuestro
Estados: derechos humanos.
En efecto, si se recuerda que
la Declaración Americana de los Derechos y Deberes
del Hombre, adoptada
el 2 de mayo de 1948, la cual se anticipó unos meses a la Declaración Universal de los Derechos Humanos
de la Asamblea General
de las Naciones Unidas, proclamada el 9 de diciembre
del mismo año, se puede considerar a este acto como una de las numerosas
manifestaciones del “panamericanismo” que, en aquellos años, despertó numerosas
esperanzas políticas y análisis doctrinales. Y es que se estaba frente al primer corpus iuris
centrado en la orientación y guía de la acción
de los Estados en sus relaciones con los hombres y el resto del mundo.
Pero dicha emergencia simbólica
de los derechos fundamentales
no pudo impedir la arremetida de dictaduras militares que organizaron el terror de manera transfronteriza. En tal contexto, tuvo lugar la adopción
de la segunda contribución latinoamericana al Derecho Internacional: la
Convención Americana sobre Derechos Humanos del 22 de noviembre de 1969, por cuya entrada
en vigor se debió esperar
hasta el 18 de julio de 1978. Por lo tanto, luego de una simple
proclamación de derecho tuvo lugar la protección concreta y efectiva
de los mismos. En esa línea, la instauración de la
Corte Interamericana, gracias
a la Convención o Pacto
de San José, fue el inicio de un proceso
de gran renovación del paisaje
jurídico latinoamericano.
Por su parte, la Carta
Democrática Interamericana (CDI), una declaración política aprobada el 11 de
setiembre de 2001 en Lima, constituye el principal instrumento multilateral a
nivel regional en materia de preservación y defensa de la democracia. Cabe
recordar que el Perú tuvo la iniciativa, hace más de dos décadas,
de establecer esta Carta con la
plena confianza en la importancia del diálogo como el único mecanismo para superar las crisis
políticas, especialmente cuando
estas pudiesen atentar
contra la defensa de la democracia y el Estado de Derecho.
Cabe señalar que la CDI se
aplica a partir de la constatación de la vulneración de los elementos esenciales y componentes fundamentales de la democracia representativa (artículos 3
y 4 de la CDI) y bajo los siguientes supuestos
de alteración del orden democrático (artículos 17, 18, 19 y 20
de la CDI). Con su aplicación, se busca adoptar decisiones o medidas para la
preservación, normalización y el fortalecimiento de la institucionalidad
democrática; todo ello a través del ejercicio de buenos oficios, gestiones
diplomáticas, apreciaciones colectivas, análisis de la situación, visitas,
entre otros.
A través de los años, la
aplicación de la CDI en los países de la región ha permitido enfrentar
complejas situaciones que afectaban la institucionalidad democrática y encauzar
los conflictos entre diversos poderes del Estado de manera pacífica y través
del diálogo, preservando el derecho de los pueblos a la democracia. De manera indicativa, su aplicación tuvo lugar
en dieciséis situaciones: Venezuela (2002), Bolivia
(2003, 2005 y 2008),
Ecuador (2005 y 2010), Nicaragua (2004 y 2005), Honduras (2009);
Guatemala (2009
y 2020), El Salvador (2021),
y el Perú (2004, 2017 y 2022 en dos oportunidades).
La primera aplicación de la
CDI en la región aconteció en Venezuela a raíz del golpe de Estado contra el
presidente Hugo Chávez realizado por un grupo de militares en abril de 2002.
Ante ello, la OEA aplicó la CDI e instó mecanismos de negociación y diálogo,
para lo cual envió una misión especial para investigar los hechos y emprender
las gestiones diplomáticas necesarias para promover la más pronta normalización
de la institucionalidad democrática. Como resultado, se contó con la iniciativa
gubernamental para que haya un diálogo nacional, tras lo cual Hugo Chávez se
mantuvo en el poder
Un caso relevante es el
referente a Bolivia en 2005, cuando el entonces presidente Sánchez de Lozada se
vio obligado a renunciar, ocupando su lugar el vicepresidente que también debió
renunciar a principios de marzo. Ante ello, las autoridades interinas
solicitaron asistencia de la OEA y su Consejo Permanente ofreció asistencia técnica
para el proceso
electoral en marcha e invocó de manera genérica la CDI. Como
resultado de la asistencia técnica de la OEA para el proceso electoral, en diciembre de 2005, Evo Morales fue electo nuevo presidente de Bolivia.
En el caso de Nicaragua, se
invocó la CDI debido a las diferencias existentes entre el Congreso y el
Ejecutivo por enmiendas constitucionales que
disminuían facultades del poder Ejecutivo, tanto en el 2004 como en el 2005. Como resultado de la
participación de la OEA a pedido del entonces presidente Enrique Bolaños, se
superó la crisis política luego del envío de dos misiones encabezadas por el Secretario General de la OEA
y la promoción del diálogo nacional con los principales actores políticos,
económicos y religiosos de la sociedad nicaragüense. Ello permitió que el
presidente Bolaños concluyera su mandato y convocara a elecciones en las que
gana Daniel Ortega.
En cuanto a Ecuador, en el
2010 se tuvo el levantamiento de fuerzas policiales exigiendo la revisión de
una nueva ley reglamentando la función pública, en la que el propio presidente
Rafael Correa fue retenido por las fuerzas sublevadas. Ante esta situación, el
Consejo Permanente se reunió de forma
inmediata y, tras conocer el informe presentado por la embajadora de Ecuador ante la OEA, invocó
la CDI. Tras las reuniones sostenidas en Quito entre el Secretario General
Insulza con las autoridades nacionales, tuvo lugar el retorno a la normalidad
en el Ecuador.
Más recientemente, en
noviembre de 2020, la aprobación del presupuesto 2021 por el Congreso guatemalteco detonó protestas de diversos
sectores de la sociedad debido a los efectos de la pandemia y las tormentas
tropicales Eta e Iota en los problemas
estructurales y brechas
de desigualdad en Guatemala. De
este modo, se dispuso el envío de una Misión Especial al país, luego de lo cual se emitió un informe con
recomendaciones que estarían en proceso de implementación por el aparato
estatal.
Por su parte, en cuanto al Perú, cabe destacar la aplicación de la CDI en los años 2004 y 2017. En el primer caso, la aplicación de la CDI se debió a la crisis política, económica y
social durante el gobierno de Alejandro Toledo, ante cuestionamientos a la gestión
y la crisis social heredada
del régimen de Alberto Fujimori. El Poder Ejecutivo
solicitó aplicar el artículo 17 de la CDI con miras a iniciar un proceso de
consultas que permitan avanzar hacia amplios consensos nacionales a fin de
fortalecer el proceso institucional democrático en el Perú. Como consecuencia,
el presidente Toledo logró culminar su mandato y convocar a elecciones
generales. En el segundo caso, la
invocación de los artículos 17 y 18 de la CDI tuvo lugar en el marco del proceso de vacancia contra el presidente
Pedro Pablo Kuczynski y los intentos del Congreso para destituir a tres
miembros del Tribunal Constitucional y a la Fiscal de la Nación. El Gobierno
peruano solicitó el envío de un observador para que haga seguimiento a la
situación política, y testimonie el debate sobre la vacancia, ante lo cual el
Secretario General envió dicha y, finalmente, no se logró alcanzar los votos
para la destitución.
El pasado 12 de octubre de
2022, el gobierno del Perú solicitó la aplicación de la CDI con la finalidad de
preservar la institucionalidad democrática y el legítimo ejercicio del poder en
el Perú. El 20 de octubre, en sesión extraordinaria del Consejo Permanente de
la OEA, se adoptó por aclamación la resolución que designa un Grupo de Alto Nivel (GAN) para investigar los hechos y analizar la situación política
del Perú. El GAN arribó a
Perú el 20 de noviembre y logró sostener,
entre el 20 y 23 de noviembre, 29 reuniones con distintas instancias gubernamentales, públicas, privadas y de la sociedad civil,
a fin de escuchar a la mayor cantidad de voces representativas de Perú. Como resultado,
se ha emitido un informe preliminar en la que se describen los hallazgos del GAN durante
su visita y se comparten una serie de
recomendaciones que podrían ayudar a superar la crisis actual.
En suma, se aprecia
que, si bien la CDI es una declaración política
sin efectos vinculantes y su aplicación no cuenta con la capacidad de modificar los
procesos de control y contrapesos entre los poderes del Estado ni tiene la
potestad de resolver recursos legales presentados internamente como procesos
judiciales o constitucionales en curso, su aplicación se constituye como un
esfuerzo genuino de apertura al diálogo con el fin de preservar la institucionalidad democrática y el legítimo ejercicio del poder como insumos
indispensables para la estabilidad, la paz y el desarrollo de la región.
Si bien en su momento se trató la posible unificación de los procesos de integración de la CAN y del Mercosur en UNASUR, actualmente se vienen realizando estudios
para evaluar una posible convergencia entre Alianza del Pacífico, CAN y Mercosur. Aunque el balance
de la integración en América del Sur es poco positivo, se pone en evidencia la necesidad de satisfacer con éxito los siguientes objetivos de una
integración latinoamericana: 1) Una profunda integración económica, que se base
en concesiones recíprocas y ponderación de costos.
2) El establecimiento de una sólida institucionalidad, con órganos encargados
de asegurar los acuerdos. 3) La aplicación de un principio de reciprocidad
generalizado.
Pero, a juicio
de la CEPAL, para llegar
a esos objetivos se debe
identificar los siguientes problemas de integración latinoamericana:
En ambos procesos de integración subregionales existen controversias
comerciales derivadas de barreras arancelarias, pero también de restricciones no arancelarias como
impuestos, sobretasas, licencias y prohibiciones a la importación.
La CAN, a pesar de contar con una relativa institucionalidad jerárquica
supranacional y
el mandato del cumplimiento inmediato de las normas comunitarias, aún subyacen
ciertas dificultades en la coordinación de las medidas económicas y comerciales
entre las autoridades nacionales. En el caso
del Mercosur, el principal escollo
es la falta de internacionalización de los actos comunitarios, debido a que
el formato intergubernamental hace que sean los propios parlamentos nacionales
quienes tomen las decisiones comunitarias; lo cual deviene en que muchas decisiones
subsistan en el juego político de las mayorías
y minorías parlamentarias en cada uno de los cuatro países miembros.
Hay una falta de arancel externo
común que se aplique efectivamente, sobre todo en el caso del
Mercosur debido a las excepciones en el sector azucarero y el automotriz. Por su parte, la CAN ha mostrado grandes avances
en lo que se refiere a aduanas y facilitación al comercio. Al respecto,
este ámbito toma como base la Decisión 770
sobre Facilitación del comercio en
materia aduanera y, a la fecha, ya se cuenta con un Plan Estratégico sobre el tema y con la Nomenclatura Común NANDINA, uno de los instrumentos
armonizados de comercio exterior más importantes de la CAN, la cual se basa en el Sistema Armonizado de Designación y Codificación de Mercancías de la Organización Mundial de Aduanas.
Las estructuras económicas
nacionales cuentan como primer socio comercial de América del Sur a China desde
el 2015, con el 18.6% de las exportaciones de la CAN y del 32.5 % los países
del Mercosur. Asimismo, el promedio
del comercio entre los países de la CAN es el 6.62% y del Mercosur es de 11.3%;
mientras que en la Unión Europea es del 58.1%.
Al respecto, cabe precisar
que el comercio intrarregional latinoamericano
es intensivo en manufacturas, en contraposición al comercio exterior
extrarregional que es -básicamente- intensivo en materia primas, sobre todo
dirigido hacia el mercado estadounidense, pero también hacia la Unión Europea,
Japón, China, entre otros.
Ello, a su vez, pone en
evidencia que la mayoría de los países latinoamericanos concentren la mayor parte de sus exportaciones para estos países en muy pocos productos. De allí que se vengan
suscribiendo acuerdos
comerciales bilaterales, como los que promueve la Unión Europea con algunos
países de la CAN y del Mercosur.
Vinculado a la debilidad
institucional, resulta muy llamativo en el Mercosur el escaso número de cuestiones sometidas a arbitrajes comerciales dada la desconfianza existente en la OMC y el Tribunal de La Haya. Algo similar
sucede con el Tribunal de Justicia
de la Comunidad Andina (TJCA) ya
que, si bien goza de un prestigio por responder de manera activa, responsable y eficaz a los casos
presentados, las resoluciones emitidas no se han
cumplido debido a la renuencia de los países
miembros a ejecutar
todas las decisiones del TJCA.
De aquí que el Mercosur, la CAN y la ALADI,
encomendaron el 2005 a
sus Secretarías que elaboren un programa de convergencia de los acuerdos de complementación económica, la misma que se dividió
en tres temas:
(i) Un nuevo tratamiento de
las asimetrías en la integración económica suramericana; (ii) La convergencia
de los Acuerdos de Integración suramericana;
y (iii) Cuestiones jurídicas e institucionales de la Comunidad Suramericana de Naciones.
En adición, cabe manifestar que se vienen realizando estudios sobre la posibilidad de la
convergencia entre la Alianza del Pacífico y el Mercosur, debido a la voluntad
inicial mostrada a través de la suscripción de
la Declaración Conjunta
en 2018, cuyo objetivo es fortalecer los vínculos
comerciales, económicos y sociales entre ambos bloques. Estos esfuerzos se continúan llevando a cabo, para lo cual
se ha establecido el Plan de Acción de Puerto
Vallarta con miras a brindar
seguimiento y profundizar la integración entre ambas Partes. Ello podría recibir un mayor
impulso con la reciente elección del
presidente Lula Da Silva en Brasil y con el posible restablecimiento de la
UNASUR, a través de una nueva agenda plural y pragmática pospandemia como
consecuencia del conflicto armado entre Rusia y Ucrania y su impacto en los
países de la región.
I.
En particular, a fin de promover la convergencia de dichos acuerdos
de integración, se deben tomar las siguientes medidas:
Tomando en consideración la experiencia de la región en el tratamiento
de las asimetrías,
y considerando que las políticas de trato especial y diferenciado aplicadas exclusivamente en
el plano comercial han sido insuficientes para compensar los efectos de las
asimetrías de los países miembros en
el marco de los procesos de integración, se propone un nuevo enfoque basado en
un programa de convergencia gradual hacia el desarrollo sostenible y sustentable de los países
de la región.
El programa propuesto se basa
en tres pilares: (i) el acceso a los mercados,
(ii) políticas de tratamiento de asimetrías estructurales y (iii) políticas de
tratamientos de asimetrías derivadas de políticas públicas.
i.
Al respecto, el primer pilar
se divide a su vez
en dos líneas de acción: en aquellas referidas al trato especial y
diferenciado que deberá contemplarse en la convergencia de acuerdos
comerciales, y otras tales como las referidas a la eliminación de restricciones no arancelarias, el apoyo a los países de menor desarrollo relativo para el cumplimiento de la normas técnicas,
requisitos sanitarios y fitosanitarios, la eficiencia en la gestión aduanera y facilitación al comercio y transporte, que requieren
los mercados de destino
ii. Las políticas de tratamiento de asimetrías estructurales, por su parte, contemplan dos líneas de acción: la complementariedad
y el
desarrollo competitivo con énfasis en las micro y pequeñas empresas de los países de menor desarrollo
relativo; y, la mejora de la infraestructura física, con énfasis en los procesos de desarrollo
territorial que puedan
generar los proyectos de la IIRSSA.
iii. En tercer lugar, las acciones
que buscan paliar las asimetrías de las políticas públicas están focalizadas en
minimizar las distracciones que genera la ausencia de políticas comunes en los procesos
de integración y la dificultad que tienen los países
de menor desarrollo de aplicar políticas de incentivos a las inversiones y
exportaciones similares a las aplicadas por los países más desarrollados.
Para el desarrollo del
programa se proponen como instrumentos de carácter financiero la
regionalización de acciones de instituciones como la CAF, FONPLATA y otras de carácter nacional, así como la creación
de un fondo solidario orientado a la convergencia estructural.
Asimismo, se promueve la cooperación horizontal en asistencia técnica y
capacitación, y la articulación de acciones conjuntas para lograr mayor
eficiencia en captación y asignación de recursos de cooperación internacional.
II.
En cuanto a la convergencia de Acuerdos de Integración suramericana
se propone:
i.
Crear un régimen de origen común para la región;
ii. Avanzar en la definición de
regímenes aduaneros comunes sobre la base de los convenios internacionales en
la materia y fortalecer los mecanismos de tránsito aduanero internacional;
iii. Identificar las principales
medidas no arancelarias que obstaculizan el comercio y alcanzar acuerdos para
su eliminación;
iv.
Alcanzar un acuerdo regional en materia de obstáculos técnicos al comercio
y propiciar su implementación;
v. Diseñar e implementar un sistema regional
de protección y autosuficiencia sanitarias, con énfasis
en la producción y compra conjunta de vacunas e insumos sanitarios indispensable;
vi. Profundizar elementos
incorporados en las normas multilaterales y promover
el libre flujo
de bienes mediante la armonización de las normas y
el reconocimiento de las certificaciones;
vii. Definir un mecanismo único de
salvaguardia y sustentar los esquemas antidumping
y sobre subvenciones en las reglas multilaterales;
viii. Considerar la creación de un
Régimen Regional de Solución de Controversias que contemplaría, como mínimo,
una etapa de negociaciones directas entre las Partes involucradas.
(B. Complementarias)
Además, las materias
complementarias cuentan con un desarrollo importante en los esquemas
subregionales de integración; sin embargo, no han sido consideradas de igual manera
en los acuerdos de complementación económica vigentes en el
marco de la ALADI.
En este ámbito se analizan
las siguientes materias: comercio de servicios, inversiones, propiedad
intelectual, política de competencia y compras del sector. Es así como se
propone:
i.
Profundizar las reglas
para el comercio
de servicios ampliando su cobertura y definiendo
esquemas que faciliten su intercambio;
ii. Definir una normativa común
en materia de promoción y protección de inversiones y, al mismo tiempo,
desarrollar mecanismos de cooperación entre los organismos de promoción
de las inversiones;
iii. Establecer un régimen de
principio y procedimientos en materia de propiedad intelectual en temas de
interés para la región, como las marcas, las indicaciones geográficas, los
modelos de utilidad, los diseños industriales y las prácticas anticompetitivas de las licencias contractuales. Se pone énfasis
también en los desarrollos vinculados con la salud
pública y la protección de los conocimientos
tradicionales;
iv. Establecer mecanismos de cooperación entre, por un lado,
las agencias nacionales de protección y promoción de la libre competencia, y,
por otro, de protección de los derechos de los consumidores;
v. Acordar un régimen común
de compras del sector público
que incluya disposiciones en cuanto a información, trato nacional,
transparencia de las licitaciones y adquisiciones en general.
III.
Las cuestiones jurídicas e institucionales de la comunidad
suramericana deben amortizarse.
Se puntualiza que debe
promoverse el permanente diálogo político; la integración de la infraestructura
física a través de obras prioritarias de conectividad vial, ferroviaria y
energética; las políticas medioambientales y
un programa integrado en cumplimiento de los Acuerdos de París; las políticas para facilitar una migración ordenada; las medidas que promuevan
la inclusión, cohesión y justicia sociales; así como los mecanismos financieros suramericanos con un planteamiento común sobre deuda externa
y en la respectiva
de una futura integración monetaria cuando las condiciones
macroeconómicas así lo permitan.
Finalmente,
los escenarios para poder transitar
hacia una integración
suramericana según Vaillant
pasan por tres alternativas:
1. Una que supone que todo
marchará bien en camino a la plena convergencia y armonización de todos los
acuerdos de integración (Alicia en el País de las Maravillas);
2. Dos, supone un escenario de conflictos y polarización de los intereses nacionales por sobre la
integración regional; en el cual unos países cerrarían sus economías nacionales
y otros las abrirían (Caperucita Roja);
3. Tres, es el escenario de
continuidad del estado actual del proceso, donde la inercia no permite mayor desarrollo
sino tan solo nominalmente (Peter Pan).
En la actualidad, se evidencia que, de a poco, el proceso de integración
está reviviendo en la región.
Una América Latina integrada, no alineada
y en paz conllevará a recuperar prestigio internacional a fin de superar la
irrelevancia en la que se encuentra la región.
Con la reciente elección
de Lula Da Silva en Brasil, a partir de enero
del 2023 se tendrá en todos los países más grandes gobiernos partidarios de retomar y fortalecer los procesos de
integración con un enfoque social pragmático, los que, si bien son antiguos,
hasta ahora sus resultados son modestos.
En
ese sentido, las potencialidades de la región solo podrán concretarse en la
medida en que los países latinoamericanos generen un espacio que les permita
dialogar, identificar proyectos
en común y desplegar
iniciativas conjuntas; lo cual fue bien visualizado en su momento y llevó a la conformación de la UNASUR.
Ante este desafío,
el Perú debe reevaluar reformular una nueva visión de
integración suramericana con el objetivo de impulsar un nuevo nivel de unidad e integración latinoamericana, basada
en la solidaridad continental y en los valores compartidos y permanentes de la paz y la democracia.
Bogdandy,Armin von; Landa, César &
Morales, Mariela. (2009). ¿Integración suramericana a través del
derecho?: un análisis interdisciplinario y multifocal. Centro de Estudios Políticos
y Constitucionales [CEPC] y Max- Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht [MPI].
Bogdandy, Armin von. (2010).
“Pluralismo, efecto directo
y última palabra: La relación entre Derecho
Internacional y Derecho Constitucional”. En Teoría
y práctica de la justicia constitucional (C. Escobar, edit.). Quito:
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos.
Brewer-Carías, Alan. (1998). Las implicancias constitucionales de la integración económica regional. Universidad Católica del Táchira - Editorial
Jurídica Venezolana.
Diaz Müller, Luis. (2003).
Globalización y Derechos Humanos. Universidad Nacional Autónoma de México [UNAM].
Fairlie, Alan & Queija,
Sandra. (2008). Relaciones comerciales
CAN-UE: Una perspectiva andina. Pontificia Universidad Católica del Perú.
García Roca, Javier. (2010). El margen de apreciación nacional en la
interpretación del Convenio Europeo de Derechos Humanos: soberanía e
integración. Editorial Civitas.
Hettne, Björn. (2002). El nuevo regionalismo y el retorno a lo político. En Comercio
Exterior, 52(11),
pp. 954-965.
Hoffmann, Andrea Ribeiro.
(2005). Assessando a influência das
organizações regionais de integração sobre o
caráter democrático dos regimes de seus Estados-Partes: O caso do Mercosur e o
Paraguai [Ponencia].
XXIX Encontro da ANPOCS.
Landa, César. (2010). Jurisdicción constitucional y jurisdicción
internacional: Cooperación, conflictos y tensiones [Ponencia]. Simposio
Internacionalización del Derecho
Constitucional - Constitucionalización del Derecho Internacional, Universidad de
Buenos Aires.
Neves, Marcelo. (2009). La concepción del Estado de derecho y su vigencia práctica en Suramérica, con
especial referencia a la fuerza normativa de un derecho supranacional. En Bogdandy, Armin von; Landa,
César & Morales, Mariela. (2009). ¿Integración suramericana a través del
derecho? Un análisis interdisciplinario y multifocal. CEPC - MPI.
Soares de Lima, Maria Regina.
(1998). A Multilateralização da Democracia. En Insight Inteligência, 1(3).
Rubenfeld, Jed. (2004).
Unilateralismo y Constitucionalismo. En Pensamiento
Constitucional, 10(10), pp.185-244. Pontificia Universidad Católica del
Perú.
Vaillant, Marcel. (2007). Convergencias
y divergencias en la integración sudamericana. CEPAL. http://hdl.handle.net/11362/4427
[1] Profesor de Derecho
Constitucional en la Pontificia Universidad Católica del Perú y
en la Universidad Nacional Mayor de
San Marcos. Vicepresidente
de la International Association of Constitutional Law, Comisionado de la International Commission of Jurist, Patrono de la World Law Foundation. Ministro de Relaciones Exteriores y Ex Presidente del Tribunal Constitucional
del Perú.